评论：严防地方政府借道PPP举债

    据媒体报道，第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目的专家评审环节于近日正式结束，财政部PPP中心正在汇总打分结果，最终名单争取在今年内公布。

 

    自2014年至今，有关部门发布了一系列关于PPP的政策，财政部公布了三批PPP示范项目。PPP模式经历了3年多时间的实践，取得了非常多的成绩，总结了很多经验，也发现了不少问题。如果说，前两年对PPP的发展以鼓励为主，那么，今年更加强调对PPP发展的规范。有人总结，PPP进入了严监管时代。从鼓励发展到规范发展，这是PPP模式发展的必经阶段。

 

    7月中旬发布的《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，就比去年发布的第三批PPP示范项目的申报条件更为严格，例如，要求项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证（“两个论证”）；建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主。11月中旬财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文），则对项目库中的所有项目（而不只是示范项目）提出了更严格的标准，其中也包括必须开展“两个论证”、建立按效付费机制。

 

    当前对PPP的规范，主要目的是防止PPP异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。在大力推广PPP模式之前，地方政府主要依靠融资平台加强基础设施建设。融资平台促进了基建行业的发展，带动了固定资产投资规模扩大，也推动了经济增长，但后果是积累了地方政府债务，地方政府债务风险高企。从2014年开始，国务院不断加强地方政府性债务管理，要求地方政府举债采取政府债券方式，同时推广使用PPP模式。地方政府债务纳入预算，进行限额管理，这使地方政府在采取这种方式融资时非常谨慎，去年地方政府债务率出现了下降。但地方政府扩大基建投资、拉动经济增长的意愿并没有降低，于是，他们开始依靠PPP模式进行基建投资，PPP在很大程度上成为一种新的融资模式。

 

    根据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》，2017年1-8月，当年累计PPP落地项目投资额约为1.6万亿元。这相当于同期基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）的近20%。PPP项目不都是基础设施项目，但其中市政工程、交通运输的占比非常高。由此可见，PPP已经成为基础设施投资的重要资金来源。今年基础设施投资仍然能够快速增长，与PPP的推广有很大关系。

 

    我国在基础设施和公共服务等领域的供给还需要大大加强，从这个角度来说，PPP做出了重要的贡献。但是，被主要当作新融资模式的PPP也产生了与融资平台类似的问题，那就是使政府未来的支出压力大大增加。首先，一些PPP项目采取明股实债的方式，例如承诺固定投资回报等，这直接增加了地方政府隐性债务。其次，大量PPP项目的回报机制为政府付费或可行性缺口补助，使地方政府未来的支出责任增加。《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》显示，在9月末管理库项目中，按投资额计算，使用者付费类项目占16.3%，可行性缺口补助（即政府市场混合付费）占54.3%，政府付费类项目占29.4%。后两者合计占到80%以上。

 

    PPP要进一步发展，就要防止政府隐性债务和支出责任不断增长，隐性债务要坚决制止，支出责任要控制在可控范围内（不得超过预算支出10%）。92号文要求，采用BT方式实施的PPP项目应予以清退；通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的，不得入库。

 

    明股实债和固化政府支出责任就相当于PPP模式中的“刚性兑付”，会使社会资本在参与PPP时不考虑项目风险，不真正参与项目运营。而堵上这些“刚性兑付”的途径之后，社会资本就要深入调研、衡量未来收益、参与项目运营，这样才能发挥社会资本的优势，提高公共服务供给的效率和质量。