未来三年的防范和化解重大金融风险的攻坚战中,如何加强地方债管理及风险防范是重要内容之一。在这方面,今年将有一项新的重要任务,那就是遏制隐性债务增量。此前一段时间,已经有一些地方政府开始对隐性债务进行核查、摸底工作。近日,国务院发展研究中心原副主任刘世锦指出,地方债务“明债”尚属可控,隐性债务规模难以估计,有些地方已超过“明债”,风险因素积累并显露。由此可见隐性债务问题之严重。
实际上,经过多年的努力,现在地方债务“明债”(或者说显性债务)的规模已经受到了控制,地方债管理的主要问题已经转变为如何处理隐性债务。隐性债务是与显性债务相对应的概念,后者指地方政府合法合规地举借的债务,前者则是指违法违规地举借的债务。2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),赋予地方政府依法适度举债权限,采取政府债券方式。在此之后,政府债券是地方政府合法合规的显性债务的主要形式,而通过其他方式新增的地方政府债务则大多属于隐性债务。
在此之前,大多数地方政府不具有举债的权限,它们通过融资平台等渠道举借的债务都是违法违规,属于隐性债务。所以,隐性债务其实不是新问题,在2014年时,它就是一个经过长期积累、迫切需要解决的问题。那时解决隐性债务问题的办法,大致可以总结为几个步骤——摸底、立规、甄别、置换。摸底是指审计署在2011年和2013年对政府性债务进行审计,掌握了地方政府债务的基本情况。立规是指出台一系列政策,建立规范的地方政府举债融资机制,制止地方政府违法违规举债,修明渠、堵暗道。甄别的结果是确定2014年末全国地方政府债务余额为15.4万亿元(此外还有8.6万亿元的或有债务),这些本来属于隐性债务的存量债务转变为了显性债务,需要置换为政府债券。截至2017年底,累计发行置换债券10.9万亿元,目前尚未置换的还有1.73万亿元,预计今年8月底前能够全面完成置换工作。
这就是说,43号文发布之前形成的15.4万亿元隐性债务已经逐渐消化。当人们以为可以松一口气时,新的隐性债务问题却逐渐形成了规模。那时的隐性债务主要是通过地方政府投融资平台而形成,新的隐性债务则有了更多的渠道,根据2017年12月《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》,个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债。这些渠道产生的隐性债务到底有多大规模,目前并没有准确的数据,但无疑已经是一个比较严重的问题,引起了广泛的关注。在2017年12月25日十二届全国人大常委会第三十一次会议上,有委员指出,隐性债务规模比较大,集中在市和县两级。
既然43号文之前形成的隐性债务能够得到妥善处理,我们可以谨慎地乐观:新的隐性债务问题也能够得到解决。当然,解决的方式可能会与之前有所不同,未必有甄别和置换这两个步骤。我们更需要思考的问题是,为什么地方政府热衷于以隐性的方式举债呢?如何才能防止隐性债务以新的形式再次积累呢?
一些地方政府违法违规举债的根本原因是不正确的政绩观。一些领导干部希望通过举债搞基建以拉动经济增长,而通过合法合规的渠道要受到各种约束(包括不能超过限额),于是他们利用隐性方式举债。而他们举债的需求又在较宽松的融资环境中得到了金融机构的满足。今年的地方“两会”上,很多省份都表示要转变发展理念和政绩考核方式,以符合高质量发展的要求。如果这样的理念能够从中央传导到省市区再到市和县,隐性债务增长的问题应该能够缓解。另外,解决隐性债务问题还需要通过财政体制改革,高层级政府承担更多事权,以使低层级政府的财力和事权更加匹配,减少他们违规举债的需求。
