构建有效的基层央行“大会计”管理模式

    由会计部门承担全行会计业务的管理和规范化工作，各相关业务主管部门不再对本系统的会计业务进行会计管理和监督。建立会计核算业务整合机制，实行“大会计”核算体系。

　　2006年1月1日实施《中国人民银行会计基本制度》，确立了各级人民银行会计部门是本行会计工作的主管部门，对全行会计工作实行统一管理的“大会计”管理模式。虽然“大会计”管理是大势所趋，但基层央行在实施过程中仍沿用以前的管理方法和手段，“大会计”管理理念还比较淡薄，未对会计资源进行有效的整合，会计管理和核算仍处于相对分散、条块分割的状况，没有真正构建起“大会计”管理框架，致使“大会计”管理困难重重。中国人民银行包头中心支行结合辖内旗县支行会计工作实际，对县支行会计业务核算整合后的情况进行了调查研究，提出了完善当前基层央行会计管理体制和构建有效的“大会计”管理模式的构想。

　　旗县会计业务核算整合现状

　　第一，岗位设置及人员配备情况。由于大小额支付系统的上线运行，使旗县支行综合业务部门的会计核算业务逐步上收，核算业务量较以前有大幅度下降，从核算工作量来看需要六七人就能完成，但从风险控制、内控管理、操作规程和支行整体会计工作(包括支付结算、反洗钱、核算)来看，旗县支行综合业务部现有会计、国库人员还不能满足其岗位需求。以郊区支行为例，郊区支行综合业务部共有职工12人，其中国库部门有正式职工4人，临时用工3人，会计部门有职工5人，全部是正式职工。国库部门共有14个岗位，其中的复核岗、同城记账岗、国统分析员岗、综合业务系统报表岗由1人兼任，综合岗、同城管理员岗、国统复核员岗由1人兼任，同城复核岗、会计主管岗、国统管理员岗、检查岗由1人兼任；会计部门也有14个岗位，其中会计主管岗、会计检查监督岗、实时清算主管岗、档案管理岗、实时清算复核岗、结算管理岗由会计主管一人担任，复核岗、实时清算管理员岗由一人兼任，接柜岗、记账岗由一人担任，实时清算录入岗、反洗钱岗、固定资产管理岗由一人担任。由于旗县支行综合业务部门存在人少岗多的现象，而且会计国库业务又相对独立，在岗位设置上存在重复和兼岗的情况，不利于风险控制和内控管理要求。

　　第二，从本次调研的现实情况来看，支付系统建成后，会计核算“纵向集中，横向分散”趋势明显，管理环节增多，部门间协调难度加大，主要存在着以下矛盾和问题。

　　一是会计管理分散，管理难度加大。按规定，会计部门对全行的所有会计业务负有管理职责，但在实际执行中，对发行、国库的会计管理，主要是由各自的纵向管理部门来执行。按照“三定”方案，旗县支行的综合业务部本是一个部门，但上级主管部门分别是市中心支行国库科、货币金银科和会计财务科，这些部门都有制订本部门会计核算办法、实施细则和监督检查本部门会计核算安全的职能。由于会计业务核算和管理职能的分散，各管理部门从自身的核算和风险防范角度出发，规定各自的内控制度、操作细则和考核办法，从而使会计和各业务部门必然存在一定的管理职能重复，进而造成会计部门管理地位不明确、缺乏管理权威，难以真正行使统一会计管理职能。而旗县支行也不得不把综合业务部人为分成两三个部门，分别对应不同上级部门，按照各自上级部门的要求制订岗位责任制及具体的实施细则、办法，并分别报送计划、报告和总结，分别接受对口部门的业务检查和考核，从而影响了县支行国库会计发行业务的有效整合，弱化了县支行会计管理职能。

　　二是会计核算分散，岗位设置重复，信息反映弱化。目前，人民银行会计业务分散在会计财务、支付结算、国库、发行、营业、外汇和事后监督等多个部门，各部门和各业务系统由不同的业务部门垂直管理，拥有各自独立的会计核算系统，如会计集中核算系统、财务综合管理系统、国库核算业务系统、货币发行核算管理系统和外汇核算系统等。具体到旗县支行就是目前支行国库会计使用的业务系统都自成一体，集中核算后，取消了行库往来科目，旗县国库会计基本没有了业务联系，虽然支行综合业务部是一个部门，但在人员安排上还是分属不同部门，岗位设置也是按照各自系统要求设置，造成有些岗位如系统管理员、会计主管、同城清算系统操作员等设置重复。同时各自独立的会计核算系统使得会计业务核算不能形成一个有机的整体，无法对会计信息数据进行有效、及时和完整的采集，掌握系统性的会计数据信息，从而影响了会计全面、及时地发挥反映、监督、分析、预测的职能。

　　三是会计信息资源共享难，部门间协调成本加大。目前，县支行会计、国库、发行的会计业务工作量相对较小，但因实行相互独立的会计核算，使会计信息共享难以完成。同时，会计核算系统的独立开发造成系统之间互相不支持，缺乏及时性和唯一性，导致多套业务数据各自流通，信息不能共享，而获得其他部门的会计信息资源还会增加部门之间的协调成本及各部门提供的数据分析成本和时间等成本。

　　四是会计管理资源没有得到充分利用。目前支行会计管理资源的现状是：市中支内审、纪检部门对支行业务部门开展的检查，对其他部门涉及会计的检查基本不会反馈情况到市中支会计财务科；市中支会计财务科组织的检查情况也不会告知内审、纪检部门；支行各业务部门接受上级行检查，检查情况不会通报会计财务科。另外，支行各业务部门上级行制订的管理办法也不会通报会计财务科。由于会计部门未能有效履行会计管理职能，会计监督管理信息得不到共享，必然会导致支行业务部门不停地接受上级行的各类业务检查和监督，既增加了被管理单位的负担，也导致了各类检查监督资源的严重浪费。

　　五是系统岗位设置、业务量与人员配备之间存在矛盾。大额支付系统正式上线运行后，畅通了资金汇划渠道，联行业务由核算中心联行柜集中办理，营业网点的柜台业务量萎缩了50%左右。据统计，目前旗县支行会计部门日均核算业务量(含往来账和内部转账)在10笔左右，但大额支付系统处理业务流程较复杂，内控环节基本模仿手工处理模式，因此岗位设计对人员需求较大，无法根据业务量灵活调整岗位设置，系统岗位设计与业务量以及现有人员的配备存在一定的矛盾。另外，旗县支行结算管理和反洗钱管理人员由于有检查任务，所以不能兼职核算业务。相反，国库部门业务量现在比以前明显增加，以郊区支行为例，目前郊区支行国库部门日均业务量基本在500笔左右，征期税收缴款书能有3000多笔，征期以外200多笔，所以，也存在系统岗位设计与业务量以及人员配备之间的矛盾。

　　构建“大会计”管理模式

　　第一，落实会计部门管理职责，统一会计规章制度和操作规程，改变会计管理分散状况。即由会计部门承担全行会计业务的管理和规范化工作，各相关业务主管部门不再对本系统的会计业务进行会计管理和监督。对涉及各业务部门的会计规章制度及操作规程，由会计部门负责制订并下发，做到规章制度的高度统一。由会计部门负责统一执行会计制度，统一会计核算业务，统一会计人员集中培训，统一定期对会计核算进行检查，编制统一的会计报表，进行统一的会计信息披露。

　　第二，建立会计核算业务整合机制，实行“大会计”核算体系。一方面，整合会计核算部门，变分散核算为集中核算，实现会计核算的横向集中。根据统一会计管理和核算的需要，建议对基层人民银行各部门的会计业务进行整合，会计业务从业务部门分离出来。具体做法是将现有的会计营业部门、国库核算部门、发行会计部门等会计核算部门统一整合，归入现有的会计营业部门，并实行单一会计主管负责制，以加强会计主管对全行会计工作的监督、管理和指导，切实履行会计管理职责。这种将所有会计核算业务集中放在营业部的方式，只需要配备更少的会计人员，既节约了人力，又降低了劳动成本，并且各业务部门因为不再进行核算更能集中精力开展部门专职工作。同时，营业部由于所有会计核算业务的集中，较容易完成支付结算管理、支付系统建设、反洗钱等工作，减少了大量的沟通协调成本。另一方面，整合核算系统，减少核算成本。建议采用以中央银行会计核算系统为主干，财务、国库、发行、外汇和事后监督等部门为分支，集业务、核算、监督、管理于一体的会计核算体系。实现资源、信息共享，准确反映中央银行会计核算成果，提高会计信息使用效率，防范会计风险，保障资金安全，真正发挥会计工作对央行宏观调控、金融稳定的服务作用。

　　第三，统一会计核算监督检查，建立统一的会计集中监督系统。一是继续由事后监督部门负责对全行会计业务核算的集中监督，改进会计监督模式，由分散的事后监督向集中监督过渡。建议将会计营业部门、国库部门、财务部门、发行部门及外汇核算部门的事后监督业务，合并为一个事后监督系统，事后监督部门及时收集全辖各分支机构及业务部门上传的会计业务和会计核算信息，进行实时监督，并将监督成效定期报送会计部门。二是会计部门结合事后监督情况，可开展有针对性的现场会计核算监督检查，定期对事后监督的日常非现场监督进行检查，并将监督检查进行全行性通报，让监督资源得到共享。三是内审和纪检部门重点对会计部门的工作进行检查，并可监督会计主管的履职成效。通过这种层层监督方式统一会计核算监督检查，能较好地避免重复监督，有效提高监督效率。

　　第四，统一会计档案电子化保管。各类业务会计核算横向集中后，可开发电子化管理档案系统，交由事后监督部门负责会计电子档案的保管。该系统应可实现档案数据直接导入，计算机通过开放的数据接口程序与央行会计、国库会计、发行会计和外管会计等核算系统相连接，将会计核算资料直接导入档案电子化管理系统，系统将自动按核算系统类别(会计、国库、发行、外管等)对导入的会计核算资料进行分类组卷管理，从而实现会计档案存储和查阅电子化。

　　第五，统一人员使用提高核算效益。在完成统一的会计核算系统后，应按机构大小、业务量情况、内控制度落实情况，整合现有的会计财务、营业、外汇、国库和发行的会计人员，制订各基层行合理的会计人员编制区间，统筹使用会计人员，从而有效避免岗位设置、业务量与人员配备之间的矛盾。

　　(作者单位为中国人民银行包头市中心支行)