杜强：良好的城市化进程维系融资平台健康运转

    编者按 近期，业界不断担心债务违约的先兆，是否会像多米诺骨牌一样引发地方债务违约的连锁效应，政府融资平台是否会成为压垮中国政府、中国经济的最后一根稻草？

    2011年7月13日，某国际评级机构对中国政府债务规模做出了不利的评论和判断后，央视新闻联播马上做出了回应，驳斥了有关机构的言论。在这里，央视的回应可以被看作是中国政府官方的回应。双方严正交锋证明了事情本身的严肃性。人们不仅要问，一个泱泱大国，为何对一个国际机构的态度如此小心谨慎？其实答案很简单：政府融资平台的债务明后年起集中到期，它已经将中国的财政风险和金融风险紧紧地连在一起，国际机构的言论如不能得到快速澄清，将会造成极大的负面影响，实在马虎不得。

　　但是融资平台的复杂性绝非简单驳斥所能解决。中国政府彻底解决融资平台问题需要一个相对较长的时期。但是我们似乎已经看到解决问题的曙光。在曙光来临之前，我们不妨对其作一个独特的反思。

　　我们的反思围绕以下几个方面展开：（一）政府融资平台是多种参与主体行为偏好趋同的集中体现。（二）维持融资平台运转的制度因素——融资平台的成本分担和由此产生的路径依赖问题；（三）融资平台的归宿——融资平台退出历史舞台的猜想。

　　（一）政府融资平台是多种参与主体行为偏好趋同的集中体现。

　　1、特色市场化、工业化、城市化背景中的政府融资平台是中国政府主导型市场经济的集中体现。我国的市场化、工业化和城市化的典型特征是政府主导型和政策强制诱导性。儒家的强调刚健有为、“当官不为民做事，不如回家卖红薯”的文化和实践中政府官员GDP考核的压力使我国的市场化、城市化和工业化被赋予典型政府强制性、诱导性特色。在经济起飞的初期，这种模式具有巨大的潜力。比如说，最早的政府融资平台就出现在1993年上海，由此形成政府融资平台典型的上海模式。如果说市场经济具有什么中国模式的话，那么这种模式被具体反映在中国政府对政府融资平台的运作、操作上。政府融资平台是中国市场经济模式的集中体现。

　　2、政府融资平台是银行主导型金融市场的必然结果。尽管我国的金融市场正在走向多元化，但是银行依然是社会主要的融资渠道。当一个国家的融资主体比较单一时，那么体现和满足这一类金融机构偏好的市场主体就较容易地获得资金、资本支持，由此导致金融资源在社会局部过量或者不足的配置。以融资平台为例，其资金需求量大、担保主体实力雄厚，是商业银行批发资金的好场所和领域，符合商业银行的行为偏好，因此说，政府融资平台是金融市场失灵的集中体现。

　　3、政府融资平台是既得利益者行为偏好的集中体现。既得利益者是我国改革开放的另一副产品，但是目前既得利益者已经形成了一个庞大的、足以影响政府决策的集团。既得利益的行为偏好是：权力拥有者力求寻租、资本经营者希望得到更加庞大的市场、更丰厚的利润，因此他们渴望粗放式的经济发展模式。政府融资平台设计的项目规模大，寻租的空间大、适合暗箱操作的空间广，符合了既得利益者的行为偏好。

　　4、外部金融危机给融资平台的发展提供了良好的历史机遇。面对以上多种潜伏性因素，政府融资平台衍生出多种模式，多年来引而不发，但是2008年的一场金融大危机，使融资平台成为政府实施积极财政政策的好“抓手”。它像野草得到营养后迅速疯长，同时也把财政风险和金融风险集聚、捆绑到一起，成为多种力量“围剿”的中心。

　　（二）维持政府融资平台运转的制度分析。

　　宏观经济制度为融资平台运转提供了良好的条件。从商业银行的角度看，经营性预期现金流覆盖本息是决定贷款能否投放的集中要件。现实中，融资平台所投向的项目大多数投资长、具有一定公益性、收益相对较薄，一部分还不具备消费的排他性。严格意义上讲，并不能覆盖本息，但是融资平台做到了。它的成本普遍被三部分分担：一部分国家财政以土地、资本金等形式注入平台实体，对于这一部分投入，政府是不求回报的；另一部分通过项目收益的形式由部分社会成员承担（比如高速收费）。第三部分由整个社会承担。多年来，我国实际执行的负利率，负利率有利于刺激投资、构成了对借款人的补贴。融资平台的部分负债通过负利率在漫长的流转过程中被逐渐消化了。

　　以上几个条件构成了融资平台健康运转的制度性条件。但也使解决融资平台问题形成了路径依赖：融资平台的规模目前如此之大，以至于我们在解决融资平台问题时不敢采取根本性措施，而只能采取渐进式的策略——力图维持负利率的前提下，通过压缩规模、改善结构来降低融资平台的风险，这样做又使解决问题的效率大大降低。

　　（三）融资平台的归宿——融资平台退出历史舞台的猜想。

　　换一个角度看融资平台，它是一种搭桥投资行为：政府在现有市场和未来市场之间搭桥，它要求现有的投资能被未来的市场化、城市化进程消化掉。因此一个城市的未来规模和前景就构成了其融资平台能否被消化的根本性要件之一。从根本上看，控制好城市化进程、保持良好的城市化前景和愿景是维系融资平台健康运转的关键变量。我个人认为，从某种意义上讲，商业机构尤其是商业银行从考察地方政府财政自给率的角度估测融资平台的风险程度，并没有击中解决问题的要害，最多是一种辅助诊断手段，也可能是隔靴瘙痒。目前的一个困境是，过量的融资平台投放对市场化、经济发展速度已经产生了某种意义的挟持：假如市场化、城市化不能保持一定的速度，融资平台的巨型炸弹就有可能引爆。

　　可以展望一下政府融资平台的前景：当一个国家的工业化、城市化进程基本完成、政府从经济建设的主战场退出来，成为真正的“守夜人”的时候，融资平台的历史使命就将完成。

　　我们或许能看到它退出历史舞台的那一天。

　　（作者系中国建设银行经济学博士杜强）