解决地方债根本在深化分税制改革

　　中国地方政府债务规模到底有多大？这个争论已久且极其敏感的数据，并未因审计署的反驳以及国外投行的争论而变得清晰。笔者以为，争论本身并不重要，重要的是通过这次论战后，中国要加快地方债务的全面治理，避免地方债务进一步转化为债务危机和银行危机，因为发达国家的债务危机已经是前车之鉴。

　　中国地方政府债务问题由来已久。现行体制下事权与财权高度不对称，地方政府长期面对资金缺口。在1994年分税制改革后，国家税收收入的大部分归入中央财政，尽管中国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，各级地方政府大都在不同程度上不顾自身偿债能力扩大赤字，举债度日或负债运行，且这些债务大多处于隐性状态。

　　某种程度而言，地方债务是金融危机中刺激计划的后遗症。地方融资平台是在2008年金融危机后实施的“4万亿”刺激计划中产生的。根据安排，在4万亿元经济刺激计划中，中央承担1.2万亿元，余下的2.8万亿由地方政府承担。而有关信贷和地方融资的政策也相应放宽，成为各级地方政府扩大融资、投资的重要机遇期。无论是地方债务的规模、超常规的增长速度都史无前例。地方融资平台从2008年的2000个左右，上升至目前的1万个左右，扩张速度惊人。与此同时，债务也同比飙升，2008上半年，地方债务总量仅为1.7万亿元，在一年多的时间里，地方融资平台债务的急速膨胀，一些地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限。

　　现在，地方债的规模到底有多大？不仅国内政府部门数据有差异，国外机构也加入论战阵营。国家审计署称，地方政府性债务总额约为10.7万亿元（约合1.65万亿美元），这相当于去年中国国内生产总值(GDP)的27%；央行报告显示，2010年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%。而银监会统计口径下的该数据规模约为9.1万亿元。

　　事实上，由于不同部门的统计口径不一致，数据打架是自然的。但无论如何，地方债务的确已成为冲击中国经济安全的重大风险之一。按照审计署的口径算，10.7万亿元并不是个小数字，它约占中国2010年GDP的27%，财政收入的1.3倍，而且80%来自于银行贷款。且当务之急是，2010年年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%。

　　穆迪、标普等信用评级沽空中国银行业，预警中国银行业坏账风险正在上升。地方债务的主要风险在于，房地产捆绑着土地财政和土地金融。这样低效率的投资，房地产泡沫，以及对地方政府融资平台的资金支持，都会使银行的贷款质量恶化。而那些缺乏透明度的，比如借款主体不明确、当期债务偿还存在严重问题，或将贷款用于自有资本或挪作他用的，风险隐患更大。

　　因此，下决心治理地方债务问题已经刻不容缓，在地方债务还没有转换为债务危机时，必须着眼于债务偿还机制的解决。短期内应分出风险等级来，对于那些风险低的，可以考虑资产证券化形式或是通过清理地方国库现金、减少政府开支等方式偿债。

　　但从根本上而言，则必须进一步推进分税制改革，中央拿关税、社会保障税、个人所得税，而地方必须要进一步“开源”。确立地方征税的新框架，一是资源税要扩大区域覆盖面和品种覆盖面，并将其中一部分划归地方；二是“十二五”时期，应考虑启动环境税改革措施。由于环境治理属于地方政府管理范畴，因此，这部分所得也主要应归属地方；三是进一步扩展房地产税范围，并计划征收财产税。事实上，发达国家征收上来的财产税，已成为这些国家地方政府的重要财税来源之一。