三大支柱的失衡与银行退出机制建设

    近十年来，在政策引领和监管推动下，我国的商业银行通过股改上市和建立现代商业银行公司治理制度，其管理机制、内控水平、盈利能力得以大幅提升，进入了前所未有的发展时期，在现代经济中的核心地位也日益显现。但发展的同时，新的问题也不断出现，突出表现是商业银行难以遏制的发展冲动与自身制衡力不足的矛盾日显突出，银行之间为争夺市场资源而开展的非理性竞争与市场约束力不足的矛盾亦同时存在。由此导致的一些银行管理粗放、短期利益、同质竞争、案件频发等问题，成为监管部门疲于应对又难以根治的痼疾。

    如何看待发展中存在的突出问题，如何化解其中的诸多风险，并使监管者能够更从容地落实风险监管为本的理念，需要进行综合、深入的思考。本文试图从巴塞尔委员会确立的银行监管三大支柱的平衡上探寻一个答案。

    首先，我们分析第一支柱，即资本充足性。多年来，国内银行业借鉴国际银行业的理念持续强化资本充足率达标这一核心原则，并建立了对各类风险识别、计量、监测和控制的各项标准。这项工作成效明显，在商业银行资产组合和信贷决策中发挥了重要作用。第一支柱所体现的对最低资本的规定是以银行对其经营的各项业务的风险计量和覆盖为根本目标的，本质上是对商业银行自我风险防御能力建设的要求。它要求银行通过股东的有效监督制约，董事会依据合理的风险承担，做出科学的战略规划，并以此指导经营层选择正确的风险偏好，不断改进和加强风险管理技术，不断提高风险管理能力和防御能力，以实现稳健、审慎经营和长远可持续发展。但由于我国市场机制、体制还不够完善，第一支柱的监督制约作用并没能全面、充分地发挥。多年来，我国银行业的存、贷款利差一直维持在高水平，再加上我国经济又处于快速上升期，巨大的社会融资需求，为我国银行业带来了丰厚的资本回报，成为最赚钱的行业之一。高额的资本回报，再加上快速发展的经济对粗放经营所产生风险的较好掩盖，使银行根本不用为补充资本而发愁。相反，在资本（股东）逐利性、经营层功利性的共同驱使下，银行普遍存在追求快速发展和短期利益的扩张冲动，拼命地揽存、放贷、获取丰厚利润。这种扩张冲动最直接的体现就是银行内部一揽子的业绩考核指标，基层行为份额、为排名，不惜降低条件、绕开制度抢客户、争资源，以放松内控换业绩，以牺牲长期利益获得短期目标。在这种几近疯狂地追逐规模、利润的“合理”借口下，许多内控制度和要求都被放松、被突破。

    近年来，在监管部门或审计部门针对商业银行大额不良贷款的检查中，发现一些行之所以出现信用风险甚至案件，主要原因是对客户经理组织的业务（客户资源），银行内部有关部门往往不去严格落实审查职责，在审查中，管理条线往往只关心要素合规，风险条线往往只看重数字合规，内审条线往往只重视程序合规，使真实的风险掩盖于一系列“合规”之下。由于有合规做掩护，银行的一些风险暴露甚至找不到一个内部“埋单”者。

    因此，银行监管部门所期望的第一支柱——银行通过资本约束建立内生性的风险管理机制，较易地被粗放经营、快速发展、高额利润却无生死之忧的环境所“虚化”。

    再看第三支柱，第三支柱是市场纪律，也就是市场约束力，目的是通过信息披露提高社会消费者对商业银行风险状况的判断力，并通过客户对银行服务的取舍促进银行的稳健经营。无疑，第三支柱发挥作用靠的不仅仅是银行的信息如何披露，更重要的是看有没有客户对银行取舍的机制。在完善的市场机制下，由于客户对银行的取舍事关银行生存状态，甚至事关银行生死，是推动商业银行“强身健体”的第一动因。因此，提高消费者对银行经营状况的关注度和服务的选择力应是第三支柱建设的核心。应当讲，多年来，出于竞争和发展的需要，各商业银行尤其是股改上市的银行大都建立了较完善的市场信息披露制度，靠服务、靠创新、靠实力吸引客户的机制有了初步的显现。但是，我们知道，在完全的市场体制下，客户选择银行，其依据首先是安全，其次是价格，再次是服务。关于服务，由于我国银行业竞争和营销模式的同质化，银行间尤其是同质同类银行间，服务的差异性并不明显。至于价格，如前所述，我国银行的存、贷利率仍是官方统一定价，也不会成为客户选择银行的决定性因素。特别是存款业务，促使客户做出决策的往往不是银行的产品和服务，而是关系和人脉的选择。最后就是安全性，目前我国尚没有建立经营不善银行的市场退出机制，无论在社会公众的心目中，还是实际情况下，政府都是银行最大的隐性“担保”人、最后的“埋单”者。客户无需为银行的生死、资金的安全生忧，更无需据此选择银行。因此，从本质上讲，第三支柱所依赖的市场约束是不给力的甚至是缺失的。

    在当前银行内生性支柱——资本约束被严重弱化、外部约束支柱——市场约束严重缺失的情况下，督促商业银行稳健审慎经营、强化风险管理的职责很大程度不得不让第二支柱——银行监管来“越位补力”。银监会成立之初，就提出“三管一提高”（管法人、管风险、管内控、提高透明度），目标是推动建立商业银行的自我发展和控制能力。为此，银监会围绕公司治理、履职评价、各种风险指引、信息披露办法等颁布了一系列十分重要、也十分有效的法规，并利用现场检查、非现场监管、市场准入管理手段推动以上各项要求的落实。目前，我们看到了一个个“股份制化”的商业银行，一个个具有了现代理念和管理技术的商业银行，看到了银行服务功能的拓展和创新步伐的加快，也看到了在经济快速发展的大背景下，商业银行资产负债规模的快速扩大和盈利能力的大幅增长。毋庸置疑，这是监管的历史性成就，也是一个阶段性胜利。特别是去年以来，银监会高度关注并推动防范地方政府融资平台贷款风险，高度重视和强调新形势下房地产贷款风险以及经济转型中的贷款结构性风险暴露，积极推动宏观审慎监管，并于近日发布了《中国银行业实施新监管标准指导意见》，在实施时间及一些标准要求上都高于第三版巴塞尔协议的要求。正是由于难以找到对商业银行发展冲动有效制衡的内外部力量，监管部门只有也必须更多甚至超越其能力所限来发挥第二支柱的支撑力，以期达到被动“补力”的效果。

    但从实际情况看，第二支柱——监管毕竟只是外在制衡力，这种“补力”有一定的积极效用，其作用也是有限的。特别是在我国当前经济发展的宏观环境和调控政策的宏观背景下，无法从根本上制衡商业银行的发展冲动，并从根本上纠改商业银行发展的短期行为。近几年，银监会反复强调商业银行要控制发展节奏，要做精做强，不要冲时点、抢份额、盲目发展。但近年来特别是最近一个时期，一些商业银行发生特大案件，使人们开始关注商业银行非理性发展冲动与监管部门理性制衡的尖锐矛盾，也看到监管部门靠监管手段所释放出制衡力的有限性。既然监管虽有效但有限，就不能勉强而为之，而应当尝试从三大支柱的平衡上去寻求突破。

    对此次国际金融危机的反思使各国政府和监管部门，对如何提升商业银行公司治理有效性有了更深的认识，对加强资本监管和提高风险拨备水平有了更高的要求，也感受到了相对于日益庞大和复杂的银行体系，监管资源越来越“捉襟见肘”必然趋势。对此，我们的监管取向应更多地回归到对银行资本与风险匹配的评估上，回归到对监管政策传导力以及对银行发展可持续性的评价上来。要把对商业银行发展的制衡更多地推向市场。而建立商业银行的市场退出机制应该成为校正三大支柱失衡的突破口。

    我们可以思考这样一种逻辑：没有商业银行的市场退出机制，就没有根本上的客户（社会力量）对商业银行的比较与选择，就没有第三支柱——市场约束力的存在。而没有“物竞天择”的市场约束力就没有商业银行为生存而“强身健体”的内在动力，就没有真正意义上的公司治理和长期战略目标，就没有根本意义上的风险控制和合规文化，就无法建立监管部门所梦寐以求的商业银行的自我发展、自我控制机制。总之，没有对狂热追逐规模利润、肆于突破制度、粗放经营者破产、退出性的制度安排，银行监管的三大支柱就失去了充分发挥作用的根基，银行的各种冒险违规行为就会层出不穷。因此，加快研究和建立商业银行的市场退出机制应该成为监管部门推动商业银行建立成熟的市场竞争机制和实现稳健发展的首选方向和着力点。当然，这需要一些艰难的工作，如对商业银行的保护、地方银行的功能定位、银行业的重组联合、存款保险制度的配套等。

    目前各家银行的风险管控指标均已达到历史最好水平，甚至单从指标来讲，不少银行达到了国际先进银行的标准，此时推动市场退出机制的建立应该是一个适宜的时机。

    建立对粗放经营、过度冒险逐利、管理不良银行的市场退出机制，建立三大支柱协调平稳体系，真正充分发挥三大支柱监督制约作用，应当成为当前银行监管者的首选方向，也是监管者守住监管底线的关键。