预付卡管理意见尚存漏洞

　　5月25日，中国政府网公开了国务院办公厅转发的人民银行、监察部、财政部等部门联合制订的《关于规范商业预付卡管理的意见》。意见明确指出，多年来，商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面，发挥了一定作用，但也存在监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题，严重扰乱了税收和财务管理秩序，助长了腐败行为。

　　国务院办公厅转发人民银行等部门制订的规范商业预付卡管理的意见，目的是规范商业预付卡管理、严肃财经纪律、防范金融风险、促进反腐倡廉。从意见内容看，相对过去的预付卡规定，有些亮点值得肯定。比如对购物卡管理变堵为疏，多年来相关部门发布若干个文件严禁各类形式的购物卡，可购物卡非但没有被禁止，反而日益被推广开来，此次规范管理意见实际已让购物卡合法化。再比如实行购卡实名登记制，便利了对购物卡及其资金流动的监控。

　　然而，笔者以为，预付卡管理意见尚有若干漏洞，这些漏洞不解决，就会削弱监管效果。首先是实名购卡登记限额过高。意见规定，对一次性购买1万元(含)以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。其实一万元的限额基本已可以满足日常的购物卡需求，即便购卡人有较大额度的需求，也可通过多次购买来满足。其次是缺少商家售卡联网监控措施。任何一个城市都有多家提供预付卡服务的企业，购卡人的大额需求可通过分散到多家商家来逃避监控，而因售卡行为无联网监控，相关监管部门无法发现这些行为。第三是购卡发票用途可能会变通记载。购卡人热衷预付卡的主要原因，在于可将非法用途资金合法化，其最主要手段是获取合法的发票用于账务记载。而税务部门无法监控发卡人开具的售卡发票是否真实记载为售卡，而不是记载为其它用途如购买办公用品等。

　　预付卡管理意见除存在以上几个操作性漏洞外，更为致命的漏洞是在监管责任的划分方面。意见明确了人民银行、商务、税务、工商行政管理等部门的监管责任，但预付卡及其资金流向其实具有关联性，但意见规定的分类监管方式，使监管责任划分存在“铁路警察各管一段”的问题。在追究预付卡购销的违法行为时，存在难以跟踪监管的问题。且意见没有明确预付卡监管的主要责任部门，虽然意见最后规定“2011年年底前，人民银行、商务部等有关部门要联合开展一次商业预付卡市场专项检查”，但2011年以后怎样监管？谁来负责日常监管的组织实施？这些都缺乏明确的规定。

　　预付消费在国外是一种重要的销售方式，正如传销在国外也是一种正常的销售方式，但传到中国就演变成一种经济毒瘤一样，预付销售方式一旦失去监控或监控不严，在中国也会演化成祸害。国务院办公厅转发了多个部门关于预付卡的管理意见，但监控预付卡的管理，发挥预防消费方式的积极作用，避免其负面影响，依然任重而道远。