个税改革力度不足

    因“财政收入少受影响”的惯性思维，个税降低税负不够力度，简化税制不尽彻底，调整结构有逆潮流

    财新《新世纪[20.65-3.41%股吧]》记者 王长勇 王晶

    讨论两年有余，个人所得税法再度修改，为1994年施行以来最大一次修改。重点依然聚焦“工资、薪金所得”，免征额从每月2000元上调至每月3000元，将九级超额累进税率减为七级。综合征收未有触及。

    对于修改目标，财政部、国家税务总局称，为加强税收对收入分配的调节作用，降低中低收入者税收负担，加大对高收入的调节，并考虑到居民基本生活消费支出增长的实际情况。

    此前，企业界、学界和普通民众，呼吁政府将工薪所得免征额提高至5000元。因减税幅度低于预期，社会公众颇感失望。

    而税率级次级距的调整，与众多专家学者提出“简化税制，大幅降低中低收入税负、并降低最高边际税率”的建议也相去甚远。

    本次修改，在条件完全具备、可对工薪所得项进行彻底完善情况下，因政府仍眷恋于“财政收入尽可能少受影响”的惯性思维，降低税负不够力度，简化税制不尽彻底，调整结构有逆潮流，“有增有减”是中国政府确定的一项税改原则，通常是指不同税种改革时税负有增有减。而本次修改个税，因收入缩减过大之忧，在单一税种内也试图实现“有增有减”，导致本次完善工薪所得个税制度有如一项“半拉子”工程。

    免征额的底线

    工薪所得个税免征额仅从每月2000元提高至3000元，这一明显偏低的额度让公众大失所望。

    全世界有110多个国家和地区征收个税，都有类似免征额的制度，专家称其为生计扣除，依据是“对居民基本生活费用不征税”原则，作用是补偿劳动者的基本消耗。国际惯例是无论收入高低，一视同仁给予扣除。

    中国也认可此项原则，具体做法是采用“城镇居民消费性支出”指标进行测算，即免征额不低于“城镇职工每月人均负担的消费支出”，这一指标包含了居民消费水平、物价、家庭赡养等综合因素，这一不分纳税人差异平均扣除的标准，便于征管，但对赡养负担重、消费支出高的纳税人非常不公平。

    而最大的问题是严重低估了城镇职工负担的消费支出。首先，统计城镇居民家庭消费支出，高收入、高消费家庭对调查配合消极，导致统计的消费性支出偏低；其次，中国低收入家庭占比很大，进一步拉低了缴纳个税城镇职工负担的消费支出水平；第三，城镇职工家庭人口统计以常住人口为依据，没有考虑由城镇职工赡养、但不在城镇常住的农业户籍人口，拉低了赡养系数。第四，大量消费支出没有纳入统计，比如各种赞助费、择校费、给医生的红包等。

    因此，应考虑以上低估消费支出的因素，以“城镇居民消费性支出”为依据确定免征额，向上调整500-1000元。

    此外，在许多征收个税的国家，除了生计扣除，还有成本费用扣除，比如交通费用、学习培训费用、医疗和保险费用、贷款利息等，作用是补偿为取得收入而花费的成本。但如果将成本费用纳入扣除，会激励企业和机构将员工工薪转为费用补助发放，以规避纳税，而且补助差异会带来不公平。对此，多数国家规定了费用扣除限额，超过的部分不允许扣除。

    中国个税不但没有成本费用扣除，财税部门还陆续出台部门规章和法规，将单位因工作需要为员工发放的交通费、通讯费、餐补、住房补贴等，全部计入工薪所得，按超额累进税率征税。

    政策出台初期，因政府部门和国有企业的津贴补贴花样繁多、数额巨大，这一将补贴纳入工薪征税的做法，获得了公众和学者的赞同。但实际结果是，政府和国企的现金补贴摇身一变，成为实物补贴和职务消费。

    政府部门和国有企业，通过自建住房、自办幼儿园、自办食堂、自办医务室、提供班车等方法，为员工提供住房、餐饮、托儿、医疗、交通等实物补贴。规避了个人所得税征管，对国有企业而言，以上支出还可作为企业费用在企业所得税税前扣除。

    而更大的不公，政府公务员和国有企业员工，将大量私人消费混入单位消费，最终由纳税人和国有资源买单。众多私营企业主也压低为自己发放的工薪所得，将大量个人和家庭消费支出计入企业支出规避个税。

    市场化企业多数没有条件为员工提供以上实物福利，住房、餐补、交通等补贴多以现金发放，自然就成了个税征管的“瓮中之鳖”。因个税征管对实物补贴和现金补贴宽严有别，政府完善税制、强化征管的举措落到普通就业者头上，也是普通民众认为免征额提高幅度过低的重要原因。

    借鉴国外做法，中国工薪所得个税免征额，在生计扣除基础上，应适当提高500-1000元的成本费用扣除。

    本次修改，是2003年中共中央提出“实行综合和分类相结合的个人所得税制”后，第四次修改个人所得税法，也是第三次提高工薪所得免征额。此前两次调整是，2006年起由每月800元提高至每月1600元，2008年3月1日起由每月1600元提高到每月2000元。

    近几年，工薪所得免征额调整出现滞后。2007年全国人大常委会审议个税修改时，众多委员和专家建议，将免征额提高至每月3000元，但未被采纳，2009年城镇就业者人均负担的消费性支出就达到了每月1983元。2010年3月两会期间，人大代表和社会公众强烈呼吁提高免征额，但修改进程依然被拖延。2010年城镇就业者人均负担的消费性支出达到2167元/月，超过了每月2000的免征额。

    这样一个由政府财税部门自行选择、被严重低估的免征额标准，却不能严格恪守。对“居民基本生活费用不征税”的原则，是个税的底线，政府本应依据消费支出上升及时调整，近年来却为此耗费了政府部门、社会公众和专家学者大量时间和精力。

    显而易见，政府将此项有明确依据的常规性调整，扩大宣扬为减税措施，试图以小幅、逐步释放的方式，拖延舒缓民众要求减税的要求。本次将免征额提高至3000元。保守估算，这一标准最多维持两年就会被消费支出超越。

    综合考虑滞后调整导致纳税人承担的超额税负，修正被低估的居民消费支出，适当扣除工薪所得的成本费用，以及超前三年的调整间隔，工薪所得免征额至少应提高至每月5000元。