我国失业保险的定位

    我国的失业保险自1986年建立以来已经有了一定的发展，但仍处于很低的水平。关于有没有必要搞失业保险，它的作用是什么，它应当有多大的规模，在这些问题上目前存在着较大的意见分歧，是造成失业保险改革难以推进的一个重要原因，因此有必要作进一步的探讨。

　　从国有企业改革的需要定位失业保险

　　世界各国失业保险是在劳动力市场中定位的，其目的是给因劳动力市场波动引起的失业者提供生活保障。但在我国，由于长期以来失业被看成是资本主义所特有的现象，我们在理论上和政策上都不承认失业。因此1951年《中华人民共和国劳动保险条例》建立起来的保障制度中没有失业保险，而是用高就业的政策保证职工生活。

　　80年代的经济体制改革使我国出现了一定的市场因素，但并没有因此提出建立与劳动力市场相配套的失业保险，而只是从国有企业改革的需要提出了这一任务。国务院于1986年7月颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国有企业招用工人暂行规定》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，随后《破产法》相继出台，使企业有了用人自主权，职工有了择业权。为了配合这些改革，国务院于当年的7月颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的建立。

　　由于失业保险是作为经济体制改革的配套措施，因此保险范围狭窄，社会保险程度低，失业保险享受对象仅限于国务院有关暂行规定所规定的四类人员，即宣告破产的企业的职工，濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工，企业终止，解除劳动合同的工人，以及企业辞退的职工，由于实施企业破产法仍需一段时间，实际享受对象仅为后两种人。

　　从国有企业改革需要定位的失业保险，也随着经济体制改革的进程而发展。1988年国家实行经济调整政策，许多企业处于停产整顿状态，因此1993年4月，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》。扩大了待业保险的实施范围，规定七种九类人员可以享受待业保险，新增的享受对象包括停产整顿企业被精简的职工。

　　从市场需要建立的失业保险的基金规模必须参照失业风险确定，国外一般相当于工薪总额的3%左右。由于我国失业保险的特殊定位，失业保险不是按照失业率确定，而是从国有企业改革的进度确定，同时也考虑经费收缴的可能性，以避免企业过多增加负担。由于国有企业在改革过程中仍然对职工负责，推向社会的失业人数十分有限，因此费率定得很低。1986年规定按照企业全部职工标准工资一定比例缴纳待业保险费，一般是占标准工资的1%.1993年《规定》修改为按照企业全部职工工资总额的0．6—1%缴纳待业保险费。

　　失业保险很快覆盖了国有企业，并扩展到部分集体所有制以及外商投资企业和私营业。1993年共有50多万户，职工近8000万人。七年累计为140万失业人员发放了失业救济金和医疗费等4．3亿元；建立了转业训练基地1000多个，生产自救基地1000多个，帮助近百万名失业职工重新就业。全国建立了失业保险机构2100多所，配备专职管理人员1．1万人。到1995年底，参加失业保险的企业职工达到8271万人，占全国企业职工人数的73%左右。

　　失业保险在国有企业改革中只起辅助作用

　　建立失业保险的目的是配合国有企业改革，但面对国有企业庞大的冗余人员，失业保险并不能完成被赋予的使命。

　　过去在高就业政策下国有企业安排了大量超出需要的劳动力，造成企业内部的隐性失业。在经济改革中企业按照效率原则重组，这些人员就成为负担。企业冗余劳动人员是一个比较难准确统计的数字，有很多不同的口径。按照目前统计部门的口径，1994年国有企业富余人员只有120万人。这个口径指的仅仅是在企业劳动制度改革过程中已经被组合下岗的人数，只是企业冗余人员的一部分。据劳动部门对11个省1400个企业调查推算，国营企业富余劳动力约有1100万人，占国营企业职工的10．1%.劳动部门预测，从1994年到本世纪末，因企业破产、经济性裁员和辞退、终止或解除合同而失业的人数将达1800万人。

　　因此，在建立失业保险的同时，中国仍然强调过去的高就业政策。对于企业的隐性失业人员，则仍然强调企业的责任。劳动部、国务院生产办、体改委、人事部、全国总工会关于深化劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见提出，企业富余人员的安排，要按照“企业消化为主，社会调剂为辅”的原则，主要依靠企业挖掘潜力发展生产，广开生产经营门路，组织多种经营，发展第三产业和采取其它措施妥善安排，也可以实行厂内待业、放长假等过渡办法。

　　国有企业普遍采用的方式是建立劳动服务公司。这种做法实际上在80年代初为安排职工子弟就业时就已普遍开展，而现在则用于企业富余人员的安置。它一般是单位下属的集体所有制企业，在资金、场地甚至信誉上都借助于单位。

　　国有企业目前仍承担这方面的义务，企业领导仍然把这看成是企业应尽的责任。例如宝山钢铁公司的总结材料写道：“全厂未被组合而下岗的职工达2400人。这些人到哪里去？我们是社会主义国家，不能甩掉不管，在社会消化机制尚未完善的情况下，如果简单地推向社会，将给社会增加不安定因素。因此，现阶段只能以企业自我消化为主。我们的做法是：建立一个专门接受下岗人员的新事业公司，作为动态劳动管理的中转机构。”

　　对企业裁减的富余人员在坚持企业内部消化为主的同时，积极探索社会调剂为辅的形式。社会保险的参与，除了提供一定的失业救助外，还开展了生产自救活动，从失业保险中拿出一定比例的资金用于解决关停企业待业职工和改革劳动制度过程中分离出企业的少量富余人员的安置。但这对于企业自行消化的富余人员来说，仅占极小的比例。

　　这种企业主为主、社会保险为辅的格局可能会在相当长的一个时期内存在。我们的目标是失业保险社会化，但继续发挥‘企业保险’的功能，并使之在时间上、空间上成为失业人员获得社会保险的‘缓冲屏障’，这是一种现实的过渡性的选择。

　　其原因在于我国沿袭已久的企业办社会的方式，将就业者的生、老、病、死全部交由企业包办，失业而不离开企业，是职工的普遍心态。其次，我国人口基数过大，就业压力大，目前正面临新的失业高峰，把隐性失业者完全推向劳动力市场，会超出市场的承受力。再次，我国经济发展水平有限，难以支撑与高失业率相对应的社会保险。

　　国务院研究中心的一份报告表述了这种观点：“各方面都寄希望于建立和完善失业保险制度，企业富余劳动力就可以统统推向社会。在住房制度、医疗制度以及福利制度等方面尚未配套改革，以及再就业还存在许多实际困难的情况下，即使建立了比较完善的失业保险制度，也不可能大规模地把企业富余劳动力推向社会。解决企业富余劳动力问题政策取向，在现阶段还只能是企业消化为主，社会调节为辅。”