环境公益诉讼面临困境 专家建议实行强制责任保险

    近几年，我国环境污染事件发生的频率和造成的后果越来越令人担忧，环境公益诉讼在全国各地均有尝试，然而，据《经济参考报》记者了解，环境公益诉讼“雷声大，雨点小”，却并未取得快速进展，很多地方至今没有审理过一起此类案件。业内人士认为，现行机制下没有环境公共利益赔偿的相应诉讼模式，相关法律尚不完善。

    企业往往宁愿选择罚款

    目前对于污染环境行为大多采用行政手段处理，但因效果不佳，使许多人将目光投向了环境公益诉讼。

    昆明市环保局政策法规处处长张永军告诉记者，环保部门执法手段单一，有比较大的局限性。比如处罚力度不够导致守法成本高、违法成本低一些重大环境污染事件造成的经济损失巨大，数百万、上千万甚至上亿元，但行政罚款却往往只有几十万元或一百万元，对企业来说难以起到威慑作用。此外，环保部门执法力量薄弱，执法效果差。“昆明现在污染源就有约4万个，我们的环保执法监督局才几十号人，根本管不过来。”而且，环保部门的执法程序是调查处罚不履行处罚再申请法院执行。但走司法程序往往时间较长，期间企业仍继续污染，发现涉嫌犯罪虽然也可以移送司法机关，但机制运行不顺畅。

    云南省高院副院长田成有认为，目前一些地方政府仍然热衷于追逐G D P增长，以牺牲环境为代价取得经济利益的行为并未引起足够重视。“先污染后治理”、“先发展再保护”的情况在不少地方仍然存在，大理洱海边破坏景观的别墅群就是明证。在政府不作为的情况下，环境污染的普通受害者根本没有能力为自己抗争、提起诉讼，法院也容易受地方保护主义的干涉。最后，导致了“企业污染、居民受害、政府负责、国家买单”的恶性循环。

    昆明中院审判委员会专职委员袁学红说，目前处理环境污染问题多使用行政手段或刑事手段。行政手段包括停止生产、罚款、关停并转、吊销执照等，但这并不能解决污染事件给公共利益造成的损失，行政机关也没有权力让污染者赔偿给国家。“刑事责任也一样，污染环境者可以被没收财产甚至坐牢，但同样没有解决公共利益的赔偿问题。”袁学红说，这种模式下，有的企业被罚款10多次也就罚了几十万或上百万元，跟投入资金治理环境相比，企业往往宁愿选择罚款。

    昆明中院审判委员会专职委员袁学红认为，环境公益诉讼在此方面确实能发挥重大作用，因其对侵权人形成了极大的震慑：一旦污染环境，既要让你承担行政责任，也要承担民事责任，还可能承担刑事责任。在法院判决为污染环境付出高额治理费用后，企业违法成本成几十倍甚至数百倍的增加，企业就会考虑主动地购买设备、治理污染。

     现行机制下没有相应诉讼模式  

    袁学红同时分析，一个侵权人损害环境后，给公共利益造成了损失，从民法理论上来讲应该赔偿。但由于财产的主体实际上是国家，因此利益应视为公共利益。对公共利益如何赔偿？在现行机制下没有相应诉讼模式。《经济参考报》记者了解到，从全国情况来看，环境公益诉讼普遍面临以下难题

    法律缺乏环境公益诉讼的具体规定，现行法律对原告资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”，这限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体不能对公益环境利益提起诉讼，因为其原告资格不符合“有直接利害关系”这一要件。

    诉讼费原本由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。而环境行政公益诉讼是为了公众利益和长远利益，牵涉面广，专业技术性强，即便败诉，由原告承担全部诉讼费用会打击人们提起环境公益诉讼的积极性，但免收诉讼费又容易造成滥诉。

    诉讼期限问题。诉讼都有期限，但损害环境的行为发生后，环境被实际污染、损害这一后果体现出来，往往需要较长的时间，有时候可能已经错过了诉讼时效。而且，就公益诉讼本身而言，是为了保护国家利益、社会公共利益，其实不应当诉讼时效的限制。但这种实际需要与法律规定是存在矛盾的。

    环境案件比较复杂。对环境违法案件非常专业，取证和举证艰难，且有关环境证据鉴定成本非常高。在污染侵权损害赔偿方面，污染损失没有明确的计算标准，赔偿范围、赔偿数额的依据也不确定。

    环境污染责任保险已开始试点

    目前，随着全国环境公益诉讼的不断推进，企业也需要引起足够重视。云南省首例环境公益诉讼案中的被告三农公司为自己的污染行为付出了惨重代价，该公司董事长袁战稳说，企业现在陷入了两难：服判继续经营，拿不出400多万元的赔偿款；关闭，200多个养殖户将无依无靠。而更为严重的是，在这起诉讼案中，企业的形象也一落千丈。村民的连连抱怨、环保部门的污染定性、法院的判决，都决定了企业即便度过难关，今后也很难挽回自己的形象。

    目前，全国环保形势在不断变化，今后环境污染责任保险的开展，将对企业产生更为重大的影响。昆明中院研究室主任郁云说，我国2007年发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，首次提出开展环境污染责任保险工作。目前，已有专家建议应当由国家环保总局确定，在一些容易造成环境污染的行业如化工、电力、石油、造纸、采矿等实行强制环境污染责任保险，在设立企业、项目设计、企业年检时进行监管，没有购买强制环境污染责任保险的企业不得设立企业，没有购买强制环境污染责任保险的建设项目不得审批，没有购买强制环境污染责任保险的企业不得年检。对于其它行业则实行自愿投保。在武汉、江苏等地，环境污染责任保险已经开始试点，从今后的大趋势来看，环境污染责任保险必将在全国推广。

    专业人士认为，目前环境公益诉讼多出现在水污染方面，但今后可能逐渐向空气污染、土壤污染等延展。此外，如果企业排放有害物质，可能只是追究民事责任，但如果排放的是有毒物质，还将被追究刑事责任。