政策性农业保险淮安模式之思考

　　编者按：长期以来，农业保险的高赔付率、低参保率、信息不对称以及经营农险工作难等因素，严重制约了我国农业保险的发展。为了解决上述问题，江苏省淮安市从2004年起，在全国率先开展了农业政策性保险的试点。经过七年时间的探索，建立了具有淮安特色的联办共保政策性农业保险模式。但随着工作开展，也存在一些问题亟待解决。

　　淮安市政策性农业保险的做法和成效

　　淮安市位于苏北平原中心区域，面积1.01万平方公里，人口540万。改革开放以来，淮安已逐渐成为盛产稻米、小麦、油料、水产、蔬菜、畜禽等农副产品的农业大市。由于地处淮河和洪泽湖流域，80%的土地面积在洪泽湖设计洪水水位以下，上游客水下泻极易成灾，自古就有“洪水走廊”之称。气象资料显示，淮安农业发生气候灾害的频率是两年一小灾，七年一大灾。自然灾害的频发，给农民增产增收蒙上了阴影，如何保证农民生产的积极性和持续生产能力，促进淮安种植业的发展，成为政府急需解决的难题。

　　2004年11月，淮安市政府与中华联合保险公司签订了联办共保协议，采取了“政策性保险，商业化运作”的联办共保模式，2005年，对6个县（区）的10个乡（镇）水稻、三麦进行试点。至此，淮安成为全国对农险保费实行财政补贴的第一个地级市。2007年，当国务院确定全国6省份开始政策性农业保险试点时，淮安在两年试点成功基础上，顺利地把农业保险在全市全面推开。七年来，共承保三麦1386万亩，收取保费15245万元，赔付面积30.9万亩，计7730万元，受益农户24.7万户，结余基金5379万元；承保水稻1348万亩，收取保费18335万元，赔付面积43.7万亩，计10736万元，受益农户29.5万户，结余基金4967万元，达到了预期目标。

　　淮安市农业保险模式是在国家相关政策尚未出台时率先制定的，当时没有先例可循，只能结合淮安实际，自我摸索和创新。主要做法表现在下列五个方面：（一）运作模式的确定。采取“政策性保险、商业化运作”模式，保险公司与县（区）政府联办共保。这种模式是把当年实收的保费在提取一定管理费用和支付当年赔款后，保险公司与县（区）政府按3：7分成后纳入专户存储，成为农业保险发展基金。因灾理赔的所需资金，首先从当年保费收入中列支，不足部分动用保险发展基金。基金不足赔付时，则由保险公司与县（区）政府按3：7比例承担。从2008年水稻保险起，国家将保险公司与政府的分成和赔付比例调整为4：6。2009年比例调整为5：5。

　　（二）保险方式的确定。按照保障农民灾后恢复生产、实行初始成本保险的原则，在结合淮安种粮收益较低的实际后，采取了“低保额、低保费”的方式。对三麦、水稻的保险，每亩保费定为5元、10元、15元三个档次，费率5%。农民选择缴纳40%即2元、4元、6元。在保险范围内因灾绝收（减产70%以上）的，参保农民即可相应得到100元、200元或300元的赔款。自2008年水稻保险开始，在费率不变的基础上，全省对种植业保险的保障金额进行了统一调整，去除了100元保额，增加了400元、500元两档保额，增加了农民的选择余地，同时提高了保障程度。

　　（三）政府扶持政策的确定。试点之初，市、县（区）财政共同对保费补贴50%，农民缴纳50%。财政补贴减轻了农民负担，提高了农民参保积极性，也为经济欠发达地区开展农业保险探索出一条途径。2007年，中央和省里出台了有关政策，农民只需缴纳总保费的40%，剩余部分由中央财政补贴25%，省财政补贴25%，县（区）财政补贴不低于10%。自2008年水稻保险开始，中央财政的补贴由25%增加到35%，农民缴纳的保费比例也随之降为30%。

　　（四）查勘理赔方法的确定。按照“联办共保”规定，查勘工作是由中华保险公司牵头进行。由于查勘工作面广量大，大部分查勘工作又集中在农作物收割前的有限时间内，在实践中，我们制定出农户申报、村组核报、乡（镇）初审、县（区）查勘、市级抽查、结果告示、赔偿兑付的《理赔七步工作法》。

　　（五）组织机构的确定。为促进和对农业保险的快速发展，市、县（区）都成立了由农工部、宣传部、农业局、财政局、气象局等涉农部门参加的“促进农业保险发展委员会”（简称“促展委”）。从试点开始，就明确乡（镇）一把手为第一责任人，指定乡（镇）农经站为牵头部门，各乡（镇）有专人负责农险协保工作，农民参加保险以村为单位统一投保。

　　淮安政策性农业保险工作在政府的积极推动下，发展较快，取得的效果也较好。试点的2005年，三麦参保面就达到83%，水稻参保面也达到79%，均超过预期目标；全面推开的2007年，三麦参保面为82.6%，水稻参保面为86%；此后几年承保工作年年都上新台阶，现在承保面高达90%以上。截至到2010年末，全市三麦、水稻两个险种共收取农民保费10852万元，赔偿支出18466万元，是农民实缴保费的1.7倍，获赔农户54万多家。从赔付情况看，全市农民整体上的获赔收益已经大于保费支出，帮助农民消化了灾害损失，分散了生产风险，较好地杜绝了农民因灾致贫、因灾返贫的现象，使参保农户得到了真正的收益。

　　而中华保险公司通过几年的运作，也取得了较好的经济效益，一年能获得管理费用近千万元，有效地帮助企业消化了管理费用，调动了中华保险公司参与农业政策性种植业保险的积极性。现在其他保险公司也主动要求开展农业政策性种植业保险。同时，还积累了规模可观的农业保险发展基金。今后，随着基金的逐年积累，不仅会不断增强对大灾的赔付能力，还可以在防灾防损等方面获得宝贵的可使用资金。中华保险公司还通过农险业务，拉近和密切与政府的联系，带动了其他险种业务的发展，保险公司的品牌和服务能力得以彰显。

　　政府通过开展农业政策性保险，实现了“政府灾后救助资金前移为灾前保费补贴”的转变，通过保险公司核定灾害损失，使灾情认定工作更加科学准确。同时，联办共保的模式，将部分工作和职能转到保险公司，政府通过采取花钱买服务的方式，避免了重新设机构、聘人员的做法，降低了政府运行成本。

　　政策性农业保险工作遇到的难题

　　作为新生事物，淮安开展政策性农业保险工作取得了可喜成绩，为全国推广政策性农业保险积累了经验，达到了预期的目标。但是，我们也感到，还有许多地方需要完善，尤其是农民参加政策性农业保险热情还不高，虽然三麦、水稻投保面达到90%以上，但这主要是依靠行政力量推动，村级干部普遍反映保费收取难。因为政策性农业保险规定农民自愿投保，客观上受村组统一投保的要求，有些主观不愿意又不得不参加的农民，就在保费缴纳时消极拖延甚至干脆不缴，有的多年没有出险或出险没有赔款的，再缴费时抵触情绪很大。农业保险的季节性很强，需要在规定时间内统一完成，一些村组干部在部分保费难以收取又迫于完成参保任务的情况下，只得自己先行垫付，对垫付中无法收回的部分，又容易衍生出灾后赔付时与被垫费者之间收益不清的问题。产生上述问题主要原因有以下几个方面：（一）理赔标准规定过高。

　　淮安市政策性农业保险规定，三麦、水稻在保险期间内，因暴雨、洪水、内涝，风灾、雹灾，冻灾，旱灾，病虫害，造成损失，损失率达到70%以上时，保险人按照合同约定负责赔偿。由于淮安市水利基础设施不断完善，病虫害防治水平提高，三麦、水稻真正因灾损失达到70%以上概率是很小的。因此，一些农户因灾损失拿不到赔偿，对农业保险政策产生怀疑和不信任，影响了投保积极性。从淮安市政策性种植业保险情况看，基金结余也较多，七年来，基金结余一亿多元，占保费收入约三分之一，三麦投保基金是年年有结余，水稻是从2008年以来，年年有结余。因此可以看出，70%的损失理赔标准过高。

　　（二）经营农险公司太少。淮安市政策性农业保险开办初期，当时只有中华保险公司愿意经营，所以淮安市政策性农业保险现在都由中华保险公司独家经营。由于政策性农业保险面广量大，中华保险公司一家企业难以承担繁重的工作任务，表现在一是对政府依赖过多，从宣传发动、保费收取、查看定损都离不开村组干部，村组干部成为农业保险的主力军。部分村组干部不懂农业保险政策，加上工作责任心不强，使农业保险工作开展受到影响。二是宣传发动工作不够，淮安市政策性种植业保险以村为参保单位，保单开到村，这种做法虽然节省了保险公司工作量，但农户拿不到保险单，对农业保险合同内容不了解，农户得不到充分的信息和保证，影响了农户参保积极性。三是理赔效率较低。三麦、水稻灾后核损评估和保险赔付工作都集中于一时，保险公司人员不足，只能依靠村组干部。一些村组干部的积极性不高，没有很好发挥村组核报的作用，导致虚报受灾面积的问题比较普遍。以2008年水稻查勘为例，全市报灾面积21.6万亩，近百个查勘人员起早带晚历时一个多月才查勘结束，最终确定其中7.8万亩达到了理赔标准，只占上报受灾面积的36%，意味着在查勘中有近三分之二的人力和时间被浪费掉。理赔过程的低效率往往给参保农户很大的打击。

　　（三）统一费率不科学。淮安市政策性农业保险规定，三麦、水稻保险费率为5%，不分地区、不分是否出险的统一费率政策，造成有的投保户多年投保，多年没有受灾，一次没有获得理赔，影响了参保积极性；有的参保户年年受灾，年年获得理赔，造成有的农户多报参保面积，骗取农业保险。

　　推进政策性农业保险发展的对策和建议

　　政策性农业保险是国家新时期一项支农、惠农重要政策，如何贯彻落实好国家惠农政策，关健要看农民是否认同并主动参加农业保险；保险公司是否愿意经营农业保险；政府财力是否能够承受。从淮安市执行情况看，目前政府和保险公司都有积极性，就是农民参与热情还不够，下一步关健要研究如何调动农民积极性。笔者认为：（一）降低赔付标准。如何提高农民参保的积极性，关健是让农民能够得到实惠，如果农民参加农业保险后，发生各种自然灾害损失能够得到适当赔偿，那么农民就会自觉自愿参加农业保险。当前无论是政府，还是保险公司，都要围绕农民得实惠上做文章，在风险可控，收支平衡基础上，适当放宽赔付标准，降低保险基金结余，按照年度收支平衡，甚至略有亏损的原则，重新制定保费费率和理赔标准，调动农户的参保积极性，让农民充分享受国家的惠农政策。建议对三麦、水稻因灾受损达到30%以上就给予赔偿，在执行时按照植物生长不同周期，实行损失小少赔，绝收全赔的赔偿处理办法。赔偿额可以小一点，坚持物化成本赔付，最高赔偿限额要控制在每亩500元以内，防止产生道德风险。同时赔偿次数要多一点，使大多数农户受灾后都能得到赔偿，这样通过扩大受益面，来调动农民投保积极性。

　　（二）适当扩大市场准入。单独一家保险公司经营农业保险业务是远远不够的，如果多个保险公司参与经营，那么有利于开展相互竞争，通过市场竞争能够改善服务态度，提高服务效率。多家保险公司经营农险，可以增加从业人员，保险工作就能做得更细更精，这样不仅可以摆脱对政府的过度依赖，避免政府的行政干预，而且可以发挥市场调节作用，提高理赔效率，做到及时赔偿。当前在多家保险公司都愿意经营种植业保险情况下，政府可以选择一些在基层有分支机构，实力较强的保险公司，采取招标形式，确定几家保险公司共同参与经营农业保险，让农户在参保时能选到服务好、效率高的保险公司，作为自己的投保单位。政府要逐步推进农业保险市场化运作步伐，今后政府只负责制定保险制度，明确财政补贴标准，加强保险业务监管等工作，其他工作全部由保险公司负责，切实减轻政府负担。

　　（三）提高经营管理水平。一是实行差异化费率，要根据风险大小，确定保险费率，对上年或多年出险赔付的，可实行在原有基础上费率上浮，反之，多年没有出险、没有赔款的，可下浮少收，一方面体现保险公司细分客户、细分市场的管理能力，另一方面也维护农户来年继续参保的积极性。二是加强基金管理，多年的农险保险基金积聚，已经是一笔不小的财富。如何保证这笔财富的安全、保值和升值，应引起重视。现在地方一块的基金分散在各县区财政，保险公司的在其总公司，建议3到5年进行一次审计，可委托中介事务所，审计结果对社会公布，防止资金挪用，及时发现问题；同时要研究基金结余升值问题，能否将资金交给信誉好，盈利能力强的专业机构运作，以保证其升值，当然，这需要政府和监管部门的同意和批准。三是加大宣传力度，对保险范围、收费标准、赔偿程序等保险内容，要通过多种方式进行广泛宣传，做到家喻户晓；要改变保单以村为单位的做法，保单要能直接发到农户，如考虑保单成本问题，可制作简化版本，这样让农户了解保险内容，明确双方责任和义务。

　　（作者系江苏省淮安市人民政府副秘书长）