地方政府金融管理体制该如何完善

    与“十一五”规划相比，日前正式发布的“十二五”规划纲要闪现不少新意和亮点，其中明确对地方金融管理提出要求，即“要完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。

    “‘十二五’规划提出要完善地方政府金融管理体制，主要是基于近几年来地方金融和各地中小金融机构飞速发展的背景。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示：“尤其是2008年下半年以来，借金融危机刺激政策出台的东风，地方农村信用社、城商行等金融机构以及地方成立的平台公司呈快速发展态势，而与此同时，一系列相关问题和思考也浮出水面，如地方政府在金融监管中到底应发挥什么作用？日益增多的城市、农村商业银行应如何监管？是否应探讨监管下移或多极监管形式？金融监管网该如何布局？诸多问题有待探索和思考。”

    国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁在接受本报记者采访时指出：“从理论层面来看，当前对我国金融监管问题主要有两种观点：一种观点认为，在市场经济环境下，金融市场是一个统一的市场，因此应当进行统一监管。另一种观点则认为，地方性的中小金融机构，由于各自特点和定位、所属区域存在较大差异，统统由来自中央政府的统一监管并不能很好地发挥作用，比如说一个偏远山区的小小的农信社，其监管如果也由中央监管部门来实行统一监管，就可能由于信息链条过长出现信息失真和时滞，从而导致监管效率低下；同时，由于地方中小金融机构即使发生问题，一般影响也是局部性的，不会影响到全国，因此是否可以探讨在统一监管规则下，由中央和地方分别实施监管模式，即全国性的金融机构由中央政府监管，地方性金融机构则由地方政府进行监管？当然，这就涉及到中央政府和地方政府在金融监管和风险处置领域的事权划分问题。”

    他进一步介绍说，从实践层面上看，我国当前金融监管主要涉及两个问题：一个是监管协调与信息共享机制问题。2006年，我们就这个问题对我国东中西六个省市进行调研时，有地方政府反映：当前垂直监管模式下，缺乏与地方政府的信息沟通，平时，地方政府什么信息都不掌握，但是一旦金融机构发生了问题，地方政府往往会措手不及，在对金融风险进行处置的过程中显得很被动。因此，单一的垂直监管模式在地方金融快速发展的今天，在实际中存在着一定的问题。再一个问题是，目前我国许多地方政府大都成立了地方金融管理部门，这就涉及到如何对其准确定位的问题，涉及到如何对其职能范围进行统一规范的问题，同时也要研究是否赋予其对当地中小金融机构进行监管的问题。

    “应该说，我国当前对地方政府金融管理体制的建立和完善还处于探索阶段，需要不断总结经验、加以完善。‘十二五’规划就此提出的目标，无疑指明了未来几年努力的方向。”赵锡军表示。

    记者在采访中也了解到，事实上，从国际经验来看，发达国家的地方政府很少会为处置地方金融风险而花费很大的精力。“这其中主要有三方面的原因。”魏加宁表示：“一是地方政府只负责监管地方性金融机构。如美国，作为联邦制国家，其州政府在金融监管方面的权力很大，在州注册的金融机构一般由州进行监管。二是地方政府在地方性金融机构中没有出资或入股，因此，地方金融机构经营的好坏是金融机构自己的事情，在这个意义上讲，与地方政府没有直接关系。三是由于有存款保险制度或投资者保护机制存在，因此当金融机构出现问题时，中小存款人能够得到有效保护，因而不会影响到社会稳定。由于上述原因，即使地方性金融机构破产倒闭，一般也不会让地方政府忙得焦头烂额。”

    魏加宁说：“而从我国实际情况来看，目前一些地方政府都在积极整合当地金融机构，通过政府注资等形式将地方性金融机构做强做大。这样做，虽然从短期看，会给地方经济发展带来一定的资金，但是从长远看，却潜伏着较大的风险。一旦地方金融机构出现风险，政府作为地方性金融机构的出资人，自然逃脱不了干系，成为第一责任人。而由于地方政府对地方性金融机构的干部人事、经营业务干预过多，又不承担监管责任，因此就更容易发生金融风险。再加上我国的存款保险制度至今尚未建立，因此，一旦地方性金融机构发生风险，地方政府必然难辞其咎。”

    那么，当前该如何完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任呢？就此，赵锡军表示，从近几年我国金融行业风险处置的实践来看，除了要高度关注“大而不能倒”问题之外，还应当同样重视中小型金融机构在出现风险后如何退出和风险处置的问题。未来，我国金融机构风险处置需进一步健全相关法律法规和风险处置机制，避免积累经济风险和道德风险。应充分吸收和借鉴国际金融监管改革的相关理念和措施，建立分工明确、责任主体清晰、可操作性强的风险处置机制和处置程序，使各类金融机构（尤其是中小型金融机构）真正做到风险自担、退出有序。

    而据有关媒体报道，全国人大代表、全国人大财经委副主任委员吴晓灵日前表示，建议以“是否涉及公众利益”为界，划分中央和地方的金融管理权。凡是涉及社会公众利益的交给“一行三会”进行审慎监管，不涉及公众利益的非审慎监管交给地方，形成“大统一、小分权”格局。具体操作上，她建议，过度集中的权力应该逐步下放给地方政府。在统一法规下，由监管当局来指导，帮助地方政府理解法规及实施细则。另一方面，监管者应该站在最大限度保护投资者的利益，最大限度减少社会损失的角度来界定监管边界。可以纳入非审慎监管的金融活动包括贷款公司、典当行、不吸收公众存款的融资租赁公司、担保公司、私募基金，而针对这些机构的监管都应该交给地方政府。

    “总之，要完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构应负的责任，就需要处理好金融领域的中央与地方关系，进一步明确和规范各地金融管理部门的职能、权限和责任，规范地方金融机构的进入和退出机制，并加快推进存款保险制度建设，巩固和健全金融安全网。”魏加宁表示。