金融支持四川小城镇建设的调查报告

　　发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径，近年来四川省小城镇建设步伐不断加快，对金融支持和服务也提出了新的更高要求。为进一步发挥好金融作用，支持和促进四川省加快小城镇建设，近期人民银行成都分行开展了专题调研。

　　金融支持小城镇建设发展的主要做法及成效

　　一、金融改革与发展不断深化，与小城镇发展水平和需求相适应的多层次金融服务体系开始建立。一是农村信用社以县为单位的统一法人改革取得突破性进展。二是完成邮政储蓄银行改革。三是村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构稳步发展。

　　三、找准切入点，优化信贷投向，积极主动为小城镇发展重点领域提供信贷支持。一是对小城镇基础设施建设支持力度不断加大。二是重点扶持农村各类企业尤其是中小企业的信贷支持力度。三是加大对农村城镇化进程中工业化和农业产业化的支持程度。四是积极发展农民到镇驻地购房和营业网点经商等个人贷款业务，为农民的居民化创造条件。如罗江县农信社在金山镇综合实验区开办了乡镇住房按揭贷款。

　　四、加强产品和服务创新，不断改进和完善小城镇金融服务。一是积极探索农村金融产品和服务创新，选择有一定代表性的成都、遂宁、资阳、宜宾、达州等5个片区，按照“一县一特色、一行一模式、一企一对策”的思路开展试点。二是创新信用贷款方式，扩大农户小额信用贷款和拓展涉农企业信用贷款。通过完善农户小额信用贷款管理，简化贷款审批程序，实现额度和范围双扩大。三是创新担保方式和扩大担保范围。制定下发《四川省林权抵押贷款管理试行办法》，选择开江等21林业重点县开展了林权抵押贷款试点。将农副产品、名贵花木、储酒、农产品加工设备、小企业主个人财产、农产品订单、仓单、土地承包经营权、林木所有权和使用权等纳入抵（质）押资产范围；探索农户联保贷款和市场主体自愿为商户提供担保的贷款模式。四是结合统筹城乡建设，推出多种加快城乡发展的贷款品种。推出“失地农民养老保险贷款+创业就业贷款”信贷模式；在全国率先开展“大学生村干部金融春雨行动”；将失地农民和返乡农民工创业纳入小额担保贷款政策扶持范围。五是推行多方参与的信贷模式，如资阳市构建了“六方合作+保险”机制。

　　五、推进金融基础设施和信用体系建设，县域金融生态环境明显改善。一是努力改善小城镇支付环境。目前，人民银行大小额支付系统已延伸至所有县，支付系统网点覆盖率超过90%；农村信用社系统全部实现2小时资金到账。二是积极推进农村信用体系建设。截至2010年末，已为全省756万户农户建立了信用档案，并对其中的451万户给予了308.6亿元的贷款支持，分别评定信用乡镇59个、信用村1066个、信用户33万户。三是积极推进金融生态环境建设。2005年开始试点，2006年扩大试点范围，2007年在全省21个市全面推开，2008年开始开展“金融生态示范县”创建工作，已有两批16个县获得“金融生态示范县”称号。

　　金融支持小城镇建设面临的困难及存在问题

　　一、外部环境不完善，金融尤其是商业性金融投入受到较大制约。一是部分小城镇经济结构不合理、产业发展弱质性导致信贷投入存在较大风险，从而小城镇发展过程中的金融需求往往只能是“意愿性”而难以转化为有效需求。二是当前农村保险和社会保障体系在覆盖广度和保障深度上不能满足农村城镇化需要，在农村人口离开土地后的生存问题不能较好解决前，对金融也很难产生更深层次的需求。三是小城镇基础设施建设项目缺乏合格承贷主体，即使以政府融资平台方式进行融资，由于缺少足够财力担保也存在较大风险。四是小城镇建设中风险分担机制整体缺乏，制约了金融对城镇化过程中大额信贷需求的满足。此外，总体社会信用环境还较差，建设规划和有关政策的不连续，也影响了金融对小城镇建设资金投入的积极性。

　　二、缺乏明确的金融配套政策。为促进小城镇健康发展，党中央、国务院早在2000年就下发了《关于促进小城镇健康发展的意见》，但仅笼统地要求国有商业银行加大对小城镇建设的信贷投入,至今没出台专门的金融支持小城镇建设的指导意见。四川省出台的小城镇建设相关文件较多，但对金融如何参与和支持小城镇建设的内容涉及很少，更没有制定下发金融支持小城镇建设的配套政策和鼓励措施。

　　三、金融机构单一，网点覆盖面不够。小城镇的金融机构主要是农村信用社、邮政储蓄银行和农业银行，其他很少在小城镇设立机构。目前，全省建制镇共有银行业金融机构网点5151个，镇均仅2.8个，低于全国3.7个的平均水平。此外，全省仍有金融机构空白乡镇974个、金融服务空白乡镇34个，分别占到全国的39.4%和17.6%。

　　四、适应小城镇特点的金融服务和产品创新开发不够。小城镇金融服务多样性不足问题较为突出，开展的业务范围基本局限于存贷和汇兑，新兴的中间业务、代收代缴、票据承兑和贴现等在小城镇尚未普及，理财咨询、外汇等现代金融在小城镇几乎更是空白。信贷产品和模式上，也未能适应城镇化过程中需求结构的演变，主要依靠农户小额信用贷款和小额惠农贷款，没有更多适合城镇化进程中居民自主创业、就业等需求的服务和产品。

　　五、现行信贷管理体制难以适应小城镇发展需要。一是信贷审批权限普遍上收，镇一级金融机构没有贷款权或权限极小。如农村信用社基层社只有万元以下的农户贷款权，但事实上在城镇化过程中，经济主体对万元以下的贷款需求不大。二是对企业的资信等级评估指标设置不尽科学合理，未能体现企业的区域差异，使得农村大部分中小企业被挡在银行信贷“门槛”之外。三是贷款审批环节多，效率较低。

　　金融参与和支持小城镇建设的措施及建议

　　（一）加强调研，尽快出台四川省金融支持小城镇建设的指导意见。在2009年中央经济工作会议再次提出要“稳步推进城镇化”后，小城镇建设发展步伐进一步加快，迫切需要专门的金融配套政策支持。目前，已有其他省份出台金融政策，如江西省下发了《关于江西省城镇化建设信贷指导意见》。建议四川省由省金融办牵头，人民银行成都分行和金融监管部门参加，组织开展专题调研，研究制定《四川省金融支持小城镇建设的指导意见》。

　　二、继续深化金融改革与发展，完善与小城镇发展水平和特点相适应的金融服务体系。继续深化农村信用社改革，推动条件成熟的农村信用社改制为农村商业银行或合作银行。积极稳妥地发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，支持符合条件的小额贷款公司向村镇银行发展。积极支持鼓励城市商业银行设立县支行并扩大小城镇网点覆盖范围。大力支持国有商业银行恢复设立县支行和股份制商业银行向地级市及县城延伸。

　　三、认真贯彻落实有扶有控的信贷政策，调整信贷结构，加大对小城镇发展的信贷支持力度。商业银行要进一步转变经营理念，改变信贷资金过度向大城市、大项目、大企业集中的现状，把建设发展小城镇作为新的信贷增长点。优化信贷投向，重点支持新一代农村电网改造、城镇通讯、供水、供气等基础设施建设，加大对农业产业化的信贷扶持力度，支持工业向园区集中、发展第三产业业特别是乡村旅游、特色农家乐。进一步发挥农业发展银行的政策性业务优势，加大对小城镇建设发展的信贷投入。

　　四、积极开展金融服务和产品创新，完善小城镇金融服务功能。在编制和修订小城镇体系规划时，要包含金融服务网点规划，配套建设金融基础设施，明确不同规模和层级小城镇的主要金融服务功能。继续推进农业银行“三农”事业部改革；扩大邮政储蓄银行信贷领域和服务范围；扩大基层网点信贷权限、减少审批环节，简化审批流程。扩大担保、抵押范围，探索小产权房、商铺、农房、土地承包经营权等抵押贷款，扩大林权抵押贷款。积极开办住房贷款、购买农机具、大宗耐用消费品、子女上学等小城镇消费贷款业务品种。大力发展代收水、电、气、电话、网络费等中间业务、农村理财产品、民工卡等信用卡服务。推动保险、证券、信息咨询、资产管理金融服务向小城镇延伸。

　　五、探索多元化的投融资模式，建立有利于地方金融机构资金用于支持县域经济发展的激励机制。加快推进小城镇公共事业的市场化改革，引入市场机制，加大服务外包力度。出台措施，鼓励民间资本投资、承包、租赁经营小城镇的投资经营。通过发行债券、BOT和IPO等实现多渠道融资。完善考核制度，综合运用特殊优惠的准备金、支农再贷款、再贴现政策等货币政策工具，鼓励地方法人金融机构将新增存款主要用于当地贷款。认真执行中央财政对新型农村金融机构费用补贴政策。改进各级政府对金融的奖励政策，建立金融支持小城镇建设的政府奖励制度。

　　（六）继续推进“金融生态示范县”创建活动，为金融支持小城镇建设创造良好外部环境。总结推广前两批已获得“金融生态示范县”称号县的工作经验，切实做好县域金融生态环境建设工作。以人民银行征信系统为载体，建立完善中小企业信用体系和农村信用体系。在前期清理整顿工作的基础上，规范发展政府融资平台公司。进一步建立完善多层次、多样化的信用担保体系。