应立法保护金融消费者权益

　　在今年“两会”期间，全国人大代表、人民银行南京分行行长孙工声递交了《关于建立金融消费者权益保护工作制度的建议》的议案，建议加快立法，构建完善的金融消费者权益保护法制体系。他指出，目前金融消费领域的大量问题无法在《消费者权益保护法》上得到回应和解决。全国政协委员、北京银行董事长闫冰竹今年也提交了关于建立金融消费者保护制度的提案，更进一步建议，建立合格金融消费者投资制度，区分一般金融消费者与合格金融消费者，为一般金融消费者划定交易禁区。

　　保险业和银行业事实上已经开始采取行动。近日，中国保监会和中国银监会联合制定了《商业银行代理保险业务监管指引》（以下简称《监管指引》），并于3月13日公布。《监管指引》明确“为了规范商业银行代理保险市场秩序，保护金融保险消费者权益，促进商业银行代理保险业务健康发展”，正式提出“保护金融保险消费者权益”。

　　一、金融消费者保护的发展演变

　　伴随着20世纪60年代出现的普通消费者保护的法律浪潮，保护存款人、中小投资者、投保人等金融消费者的利益，成为金融监管的目标之一。典型的表现就是这一时期美国出台的一系列以保护消费者权益为主旨的金融立法。如1969年《诚实贷款法》、1974年《信贷机会均等法》和《公平贷款法》。

　　20世纪90年代后半期以来，对消费者保护问题进一步深入到体制设计和改造之中。英国经济学家MichaelTaylor提出了著名的“双峰”理论（Twin-peaks），认为金融监管存在两个并行的目标，一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。他进而提出，应根据监管目标的不同，设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能。这一时期，许多国家和地区纷纷以消费者权益保护为导向，进行金融监管体制的重构。最著名的是1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局（APRA）和证券投资委员会（ASIC），分别负责维护金融体系的安全与稳定以及保护消费者利益，在实践中演绎了的“双峰”理论。1998年，国际证监会组织（IOSCO）通过的《证券监管的目标与原则》则明确提出证券监管的三大目标：保护投资者；确保市场公平、有效和透明；减少系统风险。加拿大1999年开始的金融体制改革也是以消费者保护为指导原则之一的。1999年6月，加拿大政府发布的《改革加拿大金融部门：未来框架》中提出，提高消费者地位，在金融服务领域保护消费者：采取措施增加消费者无论贫富、国籍都有获得金融服务的机会，加强消费者保护方面的监督，开展消费者教育活动，成立独立的加拿大金融服务督察机构，采取措施阻止金融服务的强制性交易，促使金融机构在消费者接受金融服务或进行投资时提供更多的信息，加强金融机构信息披露。2001年6月,加拿大为保护金融消费者权益，出台了《金融消费者管理局法》（FinancialConsumerAgencyofCanadaAct），成立了金融消费者管理局（FinancialConsumerAgencyofCanada,FCAC）专门负

　　责金融消费者的保护工作，改变了之前对金融消费者保护工作由数个机构承担的状况。

　　英国2001年4月1日正式生效的《金融服务与市场法》，开宗明义地提出了金融服务局（FSA）的四项监管目标：维护市场信心；增强公众参与；保护消费者；减少金融犯罪。《金融服务与市场法》规定FSA负责监管各项金融服务，设立单一申诉专员和赔偿计划框架，为金融服务消费者提供进一步的保障，要求FSA负责消费者保障，推行消费者教育，加深公众对金融服务体系的认识。这是历史上第一次在立法中提出对金融消费者权益进行保护。