赣州金融调研：地方财政国库“隐性”操作对货币政策影响分析

   （赣州金融网专稿）地方财政国库“隐性”操作是国库现金管理的一种方式。人行银行宁都县支行结合县域财政国库的日常运作情况，在深入剖析地方财政国库“隐性”操作方式的基础上，对隐性操作的意图、目的进行解读，由此演进式分析了地方财政国库隐性管理所致地方经济效应与现实央行货币操作目标的矛盾冲突。

    引言

    财政国库现金管理指的是对财政国库单一账户存款进行的一系列运作和管理活动的总称，它的主要功能是在确保国库资金安全完整和财政支出基本需要的前提下，对财政国库资源进行优化配置，以期实现财政国库资金“保值增值”的目标。财政部和中国人民银行于2006年6月颁布《中央国库现金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），拉开了财政国库现金管理的序幕。然而，对地方财政（本文指县级财政，以下同）国库现金管理活动，《暂行办法》却并未作出任何规定，地方财政国库管理操作缺乏法律依据，因此，一般情况下，地方财政对国库现金管理是通过“隐性”操作方式进行。由于隐性操作具有松散随意、目标定向、地方利益牵连等主要特征，容易与中央银行货币政策操作目标相悖，影响甚至抵消货币政策在基层传导执行的效果，本文对此作出分析。

    财政国库管理隐性操作的主要方式

    财政国库集中支付体系改革的进一步推进，一方面集聚扩大了财政国库单一账户资金规模；另一方面缩小了地方政府可资灵活运筹资金数量、范围和权限。为实现地方行政管理的特定目标，对财政国库资金进行“隐性”操作管理方式便应运而生。

   （一）作为地方政府投融资平台的后盾，为投融资提供担保和承诺。

    地方政府投融资平台最主要的职能是作为承贷主体融资，从而规避《预算法》对地方政府负债的限制，通过投融资平台进行的投融资活动，一般是以政府资产为抵押、财政收入等为还款来源，换句话说，地方政府投融资平台是信托地方财政国库资金,以当地财力作后盾基础来运行。一旦投融资平台资金紧张，地方政府会想方设法从财政国库挤出部分资金，将财政国库存款调入在商业银行开设的财政专户进行运作，用于收储土地、城市建设、工业园等投资活动；如果亟需完成财政收入任务，投融资平台运作管理产生的盈余资金也会通过各种方式进入国库。同时，地方政府投融资平台申请银行贷款或发债，一般也是由地方财政国库提供投融资担保，出具担保函或到期还本付息的承诺书，放大投融资担保倍数。

   （二）预算内资金转预算外，通过财政局专户进行存款资金的隐性分配。

    目前，地方财政还保留部分预算外资金账户，一些行政事业性收费、基金和附加收入纳入预算外资金管理范围。由于预算外资金不需要人大审批和监督，管理相对也较松散和随意，为实现地方政府特定的行政管理目标，一些地方财政就想方设法把财政国库预算内资金转到预算外专户，达到自由支配的目的。不仅预算外账户较多，现行地方财政局在商业银行开设的预算单位专户也一直大量存在，调查某县财政局专户达200多个，许多财政专户现在仍在经常使用。财政专户多，为地方财政国库资金的自由调配提供了便利，地方政府也可以借此调节各商业银行（信用社）的财政性专户存款。有时，地方财政也会意向性（提前或延后）拨款到某些预算单位账户、零余额过渡账户来进行财政存款的隐性分配，以此影响各行（社）可贷资金量。

   （三）控制调节中央财政专项转移支付资金，国库资金的非正常拨付和使用。

    中央财政专项转移支付的资金，如社保、农财、基建等专项资金，一般是由国库单一账户先拨付到相应的财政专户，然后由财政统一调配使用，据经济欠发达某县统计，目前财政国库中由地方财政再分配资金占到财政总支出的2/3以上，而由财政国库直接拨付的集中支付预算单位账户资金仅占全年支出的1/3，这种情况为欠发达县域运作中央财政转移支付资金打下了良好基础。通过财政国库资金非正常拨出（如通过巧立方式与名目）进入某些专户进行运作，也成为许多地方财政国库管理的不时之选。有些地方财政甚至不按中央财政指定用途使用，2010年CCTV《焦点访谈》节目披露，湖南汩罗县政府统一淘汰若干产能落后企业，打包申请奖励基金2056万元，中央财政转移支付后该县却擅自降低奖励标准并截留挪用1556万元，把资金用于其它方面；河南省平顶山市6个区县环保局挪用排污费1000多万元，环保专项费用竞成了支付超编人员工资的“人头费”，这些都影响了当地企业产业升级和经济结构的战略转型。

   （四）土地财政部分资金体外循环，地方国库现金管理正常操作下难以企及。

    欠发达地区一般都是土地财政，土地出让金价款、土地增值税、契税、印花税、房产企业营业税、所得税、耕地占用税等与土地财政高度相关的税种产生的一般预算收入基本占到本级预算收入50%以上。但是，有些土地财政资金却至今没有列入财政国库管理的范围，例如土地收诸公司代表地方政府收储、出让土地，所需要的土地收储款项一般由财政局下的二级局—国有资产管理局预算外资金专户拨给，或者向银行申请贷款，出让土地所得的价款也全部进入该专户，这些专户资金却在财政国库管理的“笼子”外循环，没有进入财政国库单一账户，其实质也等同于财政国库管理的“隐性”操作过程。它为财政国库资金转到国有资产管理局预算外专户，进行暗箱操作甚至滋生腐败产生了可能。