让养老金个人账户独立于社会统筹账户

　　 近年来，学术界对于基本养老保险个人账户的争论一直没有停息。尤其是对于名义账户制的讨论，成为引领养老保险制度走向的重要理论参照。归根结蒂，争论的焦点是个人账户做空还是做实的问题。强势的声音认为，做实个人账户从2001年试点以来，空账规模越来越大，个人账户制度设计具有天生缺陷，应该及时转向名义账户制，以期在制度结构上彻底解决财务的可持续性。

　　如此说来，名义账户制就成了解决养老保险基金平衡的灵丹妙药。然而，事情并非如此简单。有学者分析了瑞典试行名义账户制15年的经验数据，发现名义账户制的再分配性质减弱，成本高、收益低，财务的长期稳定性以高缴费率和低替代率为代价，个人账户的效率没有得到证明。

　　也许，世上并没有完美的制度。如果以个人账户空账规模增大为理由，从做实个人账户走向名义账户制，有可能会带来个人账户产权模糊、抑制个人缴费动力、社会统筹账户和个人账户合并等一系列问题，并最终导致市场化改革以来统账结合基本养老保险模式的终结。

　　那么，个人账户空账规模增大又是怎么一回事呢？人社部统计数据显示，我国基本养老保险基金累计结存逐年增加，2014年末为3.56多万亿元，其中城镇职工基本养老保险基金为3.18万亿元。这意味着在个人账户做实未果的情况下，基本养老保险基金总体上收大于支。同时，从历年人社部的统计数据看，做实个人账户的基金积累逐年增加。2014年末全国13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份，共积累个人账户基金5001亿元。一个不容忽略的事实是，在统账结合养老保险制度模式下，社会统筹账户基金现收现付共济使用，个人账户部分则应完全积累归个人所有。假如个人账户空账规模越来越大的话，就很难解释基本养老保险基金结余逐年增加的原因。况且，个人账户空账主要是由历史原因造成的，而非制度本身的设计缺陷所致。 

　　个人账户不但不能走向名义账户制，反而应当全面做实。这是因为：其一，做实个人账户符合市场化改革以来的政策路径。坚持统账结合的制度模式，做实个人账户，一直是我国养老保险制度改革的题中应有之意。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。其二，做实个人账户也是法律赋予的制度内容。《中华人民共和国社会保险法》规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。其三，做实个人账户符合参保人的利益。做实个人账户不仅能够激发参保者的缴费动力，也可以对个人账户资金进行有效监督，进而对社会统筹基金形成监督。个人账户资金积累不仅可以为参保人带来利息和投资收益，而且随着其功能拓展，还将为参保人带来其他更多的利益。

　　从2001年试点以来，我国已经相继有辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个省份做实个人账户。令人遗憾的是，由于未做实个人账户的省份仍占多数，加上学术界对名义账户制的推崇，因此，自2008年以来不仅做实个人账户的省份数量没有增加，做实的个人账户资金也仅停留在记账管理状态。这种观望和停滞状态，已经造成做实个人账户的试点无法向前推进，也严重制约了基本养老保险制度的持续健康发展。

　　国际社会中做实个人账户的国家不乏先例。无论是美国的个人退休账户（IRA），还是新加坡的中央公积金制度，都可算作做实个人账户的成功典范。借鉴国际经验，中国基本养老保险个人账户面临的首要问题，应是在试点多年的基础上，如何全面做实和完善功能的问题。为此，应该继续沿着做实个人账户的政策路径，破除做实个人账户的制度困境，强化政府的财政责任，通过划拨国有资产或其他方式偿还历史欠债，真正把个人账户的缴费激励和基金积累功能发挥出来。在具体的操作方案上，可以按照“记账积累、统一管理、功能拓展、名实结合”的原则，尽快全面做实个人账户。 

　　首先是记账积累。这是个人账户的一项基本功能。目前，做实个人账户的试点省份，都具有记账积累的一般功能。通常来说，参保人可以通过信息网络平台，或者通过电话查询、到经办机构当面查询等方式，获取个人账户的资金信息，包括累计缴存额、月缴存额、利息、投资收益等。个人账户资金就像银行储蓄账户一样方便查询，使参保人的缴费信息和养老预期有据可查。

　　其次是统一管理。在互联网时代，网络信息技术为个人账户管理提供了便捷、快速的手段。目前，各省市普遍建立了社会保险经办管理网络信息平台，参保人可以通过身份信息、社会保障号码等登陆信息管理系统，对个人账户的记账信息一目了然。不仅如此，随着基本养老保险个人账户信息管理系统的完善，其他社会保险信息也更加公开、透明，比如医疗保险的个人账户信息。在未来可能的情况下，对个人参保信息进行整合，从而实现个人账户的统一管理，也是个人账户制度发展的趋势。

　　第三是功能拓展。目前基本养老保险个人账户除了用于养老外，尚不能用于其他途径。反观美国的个人退休账户和新加坡的中央公积金制度，除了用作养老储备外，还可以在购买住房、支付房租、医疗保健、教育、股票投资等诸多方面发挥作用。在个人账户功能发挥方面，应赋予参保人更多的选择自由。

　　第四是名实结合。与名义账户制不同的是，个人账户不像名义账户那样徒有基金积累之名，而无资金使用之实。个人账户是一种名实结合的制度设计。所谓名实结合，是指个人账户既有资金积累之名，又有资金使用之实。当参保人不使用个人账户资金时，它只有资金积累之名；当参保人使用个人账户资金时，便有了资金积累之实。当然，个人账户资金也是一种可以共济使用的基金，只不过是一种被赋予了更多个体自主性的共济基金。

　　上世纪90年代，世界银行报告中曾经为中国的养老金体制改革描绘出一个三支柱制度模型：第一支柱以工资总额的缴费为资金来源，支付社会统一的养老金，覆盖范围包括城市地区所有正规部门的职工和大型乡镇企业职工；第二支柱是强制性的全积累的个人账户，缴费和养老金待遇紧密挂钩；第三支柱由补充养老金构成，缴费由雇主、正规部门的职工以及农民和非正规部门的职工自愿承担。

　　可以想见的是，随着个人账户的全面做实和功能完善，一个独立于社会统筹养老金之外的第二支柱会逐步凸显出来，这个第二支柱就是强制性的全积累的个人账户。这与当下流行的个人账户养老金属于第一支柱的制度设计不尽相同，因为目前所谓的第一支柱是将个人账户捆绑在社会统筹账户之上的。全面做实个人账户，个人账户养老金和社会统筹养老金分账管理，三支柱或者多支柱的养老保险体系才能真正从理论模型走向政策实践，并在实践中发挥出各自应有的作用。

　　韩克庆 中国人民大学劳动人事学院教授