“重典治乱”保障舌尖上的安全

　　本月23日至27日举行的十二届全国人大常委会第九次会议之所以十分引人关注，是因为其有一项重要议程，即：审议我国实施5年以来的《食品安全法》首次修订的草案议案。食品安全被人们称之为“舌尖上的安全”，其实，它不单纯是“舌尖上的安全”，更关系到中华民族的健康繁衍,从某种意义上讲，它直接关系着中国的可持续发展，其重要程度怎么讲都不为过。

　　严格地讲，我国有关食品安全早有立法，从1965年国务院批转《食品卫生管理试行条例》至今，已有半个世纪。1965年国务院批转的《食品卫生管理试行条例》就已经将食品卫生列为食品生产、经营主管部门成绩考核的重要内容之一。规定食品原料、食品添加剂、包装材料等在使用前都要经过有关主管部门许可；对食品生产、加工、包装标示、运输、贮存、销售操作规程都有明确规定。如今，随着我国法治建设的不断发展，有关食品安全的法律规定越来越完善。但是一方面，“徒法不足以自行”；另一方面，改革形势的快速发展又需要法律的不断完善。现实存在的两方面问题，催动《食品安全法》实施5年便需大修。

　　首先是执法层面监管不力。现行《食品安全法》第29条第一款明确规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”对于经许可从事食品生产、经营活动，该法明确规定了行政机关的监管职责。如《食品安全法》第77条第一款规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，……。”第二款规定：“县级以上农业行政部门应当依照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定的职责，对食用农产品进行监督管理。”其实对于经行政许可的任何活动的行政监管，《行政许可法》早有明确规定。如其第61条第一款明确规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”第二款明确规定：“行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。”在有这些明确规定的情况下，近些年来，伤及人民群众生命健康的恶性食品安全事件仍然频频发生。原因是多方面的，但是，有关主管部门执法不严、对食品安全监管不到位，难辞其咎。

　　其次是多头管理漏洞难堵。根据现有法律规定，设有多种行政主管部门对食品安全负有不同的监管职责。特别是2013年新一轮机构改革以来，各地食品安全监管体制调整的进度不尽相同，而市场的跨地区化、跨行业化，也给有关行政主管部门特别是地方有关行政主管部门进行无缝隙监管增加了一定的困难或不利因素。同时，新的食品监管机制也需要国家立法将其固定下来，所谓“名正言顺”，以法律公示的形式让社会了解，让公众知道，以便于社会公众进行监督。

　　第三是对食品安全监管部门的监督不力。虽然对此立法都有规定，如《食品安全法》第95条规定：“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”“违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。”《行政许可法》第77条也明确规定：“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但一方面，由于中央和地方机构改革不同步，如有关流通环节的食品安全监管职责，原属于国家工商总局职责范围，现已划归国家食药监管总局。但在地方层面，许多地方该职责仍然留在工商部门。这样就导致有关监管活动便失去了上级行政主管部门的监督。另一方面，有关监督立法多停留在实体规定上，操作性程序规范缺乏或者规定不足，从而导致许多实体性规定难以真正落实。所以有必要加强有关规定实施的程序性规范。国家权力制约国家权力，如果没有程序，很可能成为一句口号。

　　本次修改《食品安全法》，从修订草案内容来看，主要涉及：强化预防为主、风险防范法律制度；弥补监管领域空白、加大处罚力度、明晰并完善食品安全监管机制、确立严格的监管制度；建立严格的问责制度、完善行刑衔接机制；实行社会共治等。按照国家食药监管总局有关工作人员的说法，本次修改《食品安全法》的主导思想在于要“重典治乱”。“重典治乱”笔者非常赞同。针对现实中权利滥用现象普遍存在的情况，提高违法成本应当成为依法行政的重要组成部分。但笔者同时以为，“重典治乱”加大处罚力度，目的不是罚，而是确保食品安全，因此其关键应当在于加强食品安全的监管，切实提高食品安全的保障水平。政府失职将被问责，目的不是问责，而是确保食品安全，因此其关键应当在于加强对政府履行监管职责的监督。早在去年5月，新一届政府总理李克强就在国务院三次常务会议上，连续三次讲到食品安全问题，明确指出要建立最严格的食品药品安全监管制度。在今年政府工作报告“（八）统筹做好保障和改善民生工作”中，李克强总理再次明确提出：要“建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制。严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障‘舌尖上的安全’”。这次修改《食品安全法》就是建立最严格的食品安全监管、监督制度的最好契机。

　　“食品安全”需要管理模式创新，更需要严格的行政监管与监督行政。笔者以为，应当以修改《食品安全法》完善行刑衔接制度为契机，明确恢复针对食品安全监管执法的行政检察监督及其监督的程序性规定。检察机关作为我国专门的法律监督机关，是一支非常重要的外部监督力量，理应承担起对食品安全监管履职的法律监督职能，而其本身也应是我国行政法制监督的一个重要内容。再说，追究食品安全监管失职的个人责任属于事后监督，很难及时有效地保障人民群众“舌尖上的安全”。而建立并完善食品安全监管的行政检察监督，就是要通过国家检察机关对食品安全行政监管部门及其履职行为进行日常性的、常态化的行政检察监督。正如我国《刑法》第九章渎职罪之第408条规定了环境保护监管渎职罪一样，我国《刑法》第九章渎职罪之第414条规定：“对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员，徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。”且所处最高刑期高于前者。结合《食品安全法》修订草案送审稿第125、126条规定和两高有关环境监管失职入罪的司法解释规定，食品安全监管失职“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，从某种意义上看，其实已经包含有行政检察监督的内容。增加这一内容，不仅有益于完善对食品安全监管执法进行司法监督的“日常性”，而且有利于完善监督监管的程序性规范，促进行政执法与刑事司法的有序衔接。既然我国《刑法》将食品安全监管失职罪的追责权赋予了我国检察机关，即意味着检察机关被赋予了对食品安全监管部门履行监管职责的法律监督权。换句话说，要加强食品安全监管，保障食品安全，应当加强对食品监管履职情况的日常监督，而行政检察监督应当成为其中的一个重要监督机制。

　　期待通过《食品安全法》的修改与完善，我国食品安全行政主管部门能够本着对人民负责、对国家负责的态度，认真承担起对食品安全的监管职责，确保我国食品安全，切实实现保障食品安全的立法目标。

　　（王雅琴，国家法官学院教授）