厉以宁：中国城镇化钱从哪来？

　　北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁撰文：人民日报认为中国平均的农民工市民化需要公共开支13万块钱。从哪筹这么多钱？

　　我们曾在一个普通的小县城调查，一个农村户口的农民工要转为城市户口，公共成本是10万块钱，全国的平均数比这个要多。人民日报今年8月份登出来，全国平均的农民工市民化需要公共开支13万块钱。从哪筹这么多钱？

　　解决城镇化的经费问题，要加快财税体制的改革

　　新型城镇化的资金该怎么解决？这是很关键的一个问题。从1994年实行分税制以来，财权和事权是不对称的。中央的财权多，而很多事情是地方做，地方又没有钱。我们有一句流行话：中央请客、地方买单。

　　所以，解决城镇化的经费问题，就要加快财税体制的改革，既然要让地方做这件事，地方就应该有相应的经费。现在的分税制的比例是1994年定的，实际上就到省为止了。

　　还有省跟下面的地级市的关系，地级市跟县的关系，都不明确。依靠什么？实践中依靠讨价还价来定，这不规范，要改革。另外，地方应该压缩经费，中央也应该压缩经费，把钱用在更有效的地方。

　　必须要政府投资的由政府投资，属于企事业单位性质的，可以进行市场化运作

　　如何解决城镇化的经费问题，涉及到政府和市场的关系。有一种说法，要实行“小政府、大市场”就行了，实际上这是不行的。小政府大市场这个提法不准确，是因为市场跟政府的关系不能用大跟小来分。

　　在任何情况下，政府的工作人员人数在全国人口中的比重都是小的。有人说，是“强市场强政府”，这个“强”也不行。我在我的文章里用的是“有效市场，有效政府”。

　　有效政府，就是政府做自己该做的事情；有效市场，市场做自己可以做的事情，这就行了。政府能够做市场也能做的，就要给市场；政府该做的就是市场做不了、做不好的，比如收入再分配，政府就应该帮助。这样才能够摆正市场跟政府的关系。

　　实际上，很多发达国家是这么做的，我们要学习国外的经验。我的文章中谈得比较多的是澳大利亚与新西兰的经验。

　　因为西欧国家的城市化在19世纪末基本定型，美国在20世纪初也定型，而澳大利亚与新西兰的城市化主要是20世纪30年代以后，特别是第二次世界大战结束以后发展起来的。它们的经验对我们更有可行性。它们的办法是以城市为单位，建立城市公共建设基金。

　　机构要怎么建呢？办法是：地方财政出一部分钱，各大金融机构出一部分钱，把架子先搭起来。架子搭起来就发行公共投资基金券，利率比银行存款高、比国库券高，大家来买。每个项目的钱怎么花，全部公开化，市场运作。

　　比如，一笔钱以基金券的形式筹集出来，是为了建自来水一厂，建第二电厂，或者建其它公共服务设施，所有这些都是一笔项目，大家买后可以转让，也可以分红，还有固定利息。这样的效果是好的，为什么？因为它是市场化运作，能吸纳社会资金。

　　所以除了非常必要的项目，大规模环境的治理，政府应该投资的要投资，但凡是属于企事业单位性质的，如自来水厂、电厂都可以用这种方式建，这样就可以省掉一大笔钱。在中国，总有办法能够建，但是现在的路是不能走了。

　　靠卖地维持地方财政的老路不能再走下去

　　现在有两个路走，第一个路子是卖地。卖地以前一直采用，的确帮地方政府解决了一些困难，但是现在怎么样？没那么多地了，地卖完后又怎么办？没办法。所以要改掉。改掉以后政府仍要花这么多钱，怎么办？向银行借债。

　　现在地方债务中60%以上，有的地方甚至到80%，都是银行贷款。银行贷款将来又还不上，变成坏账怎么办？这是蕴藏着金融风险的。

　　在这个问题上，应该想办法，对于长期的债务，应该采取了断的形式，把它折扣成由中央担保的地方债券，地方债券不是短期贷款，可以再试行。中央不要任意为地方债务兜底，因为这是不规范的。现在是跑项目，将来会是跑债务，这个应该规范化运作。

　　作者厉以宁，北京大学光华管理学院名誉院长。

　　新型工业化、信息化、城镇化和农业产业化，是中国今后一段时间“四化”的主要奋斗目标。每个时期有每个时期的“四化”。当前我们为之奋斗的这个“四化”，是基于中国梦和全面小康的目标而制定的，实现四化，振兴中华，这个口号没有过时。

　　在新时期的“四化”中，城镇化与其他“三化”最大的区别在于城镇化与人结合得最为紧密，因而也最为受到关注。城镇化之路怎样走？在众说纷纭的观点中，著名企业家宗庆后的观点独树一帜，他说，让两亿六千万农民工从城市里回到家乡务工才能真正实现城镇化，他结合浙江的情况表示，现在浙江的城市化经济首先是企业的转型升级，发展经济后，农民工再就近务工，进行土地流转等。

　　笔者认为，宗庆后的观点，是城镇化进程中的真知灼见。在关于城镇化一片只务虚不务实的议论中，宗庆后以务实的语言说出了务实的观点，可操作性强，符合中国的实际，有利于城镇化沿着正确的方向进行。

　　我们目前理解的城镇化，大致有这样几种走向，一是农业集约化生产后，大量闲置的农民转为城镇居民，不再务农；二是农民向城市转化，借以提升内需，拉动经济；三是在农民转为城镇居民的过程中，整体提升国民素质，提升教育水平，提高医疗条件，促进社会进步，从而使国民从经济、精神、道德层面得以彻底改观，通过城镇化，将中国追赶发达国家的脚步加快，最终实现全面小康，实现中国梦。

　　但是，当前城镇化的弊端，在于没有土地的农民大量涌入城市，给城市造成多方面的压力，特别是一线城市，承受着越来越巨大的人口、环境、资源压力。以北京为例，自2000年以来，每年新增人口60万左右，每月平均5万，如此增速，对于北京这样一个缺水、缺地的城市，压力有多大可想而知。一线城市房价一路上涨不回头，与当前城镇化发展规划不清晰有直接关系。此时，宗庆后提出的观点，对于明晰城镇化的发展方向，有重要作用。

　　“让两亿六千万农民工从城市里回到家乡务工才能真正实现城镇化”，这样做，从大的方面说，对于中国均衡发展，城乡统筹发展，960万平方公里产业布局、社会进步、资源合理配置、整体提升有莫大（博客，微博）好处，从小的方面说，对于平抑房价、城市资源合理利用，教育资源均衡协调发展也有莫大好处。城镇化这篇大文章，不是靠一两个人在屋里拍脑袋就能写得精彩的，它需要来自最有实践经验的民间的智慧，城镇化中的真知灼见来源于亲自参加城镇化的每一个人。

　　非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，显示出按照常住人口统计的城镇化率显然有虚高的成分。中国的城镇化最终要真正成功，在于包括户籍制度在内的重大公共政策层面有何突破。

　　清华大学中国经济数据中心10月27日在北京发布的一项有关中国城镇化调查的大型数据显示，中国非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内“农转非”比例仅增长了7.7个百分点。

　　27.6%的城镇化率，相对于官方之前在政府工作报告中公布的接近53%左右的城镇化率，差距甚大，关键是统计的口径究竟是以户籍人口还是常住人口。当然，从全球统计指标看，统计一个国家的城镇化率基本都是以常住人口统计，但由于中国的独特户籍制度，使得按照常住人口统计的城镇化率显然有虚高的成分。改革开放以来的30多年，中国城镇化进展迟缓，最根本的原因就是不能破除城乡二元的不平等观念，不能打破户籍坚冰，不能给予进入城市的农民以城市居民的平等待遇。

　　在城镇化问题上，一个基本的共识是，一个存在户籍界限，并且在户籍下面又衍生出各种五花八门不平等福利待遇的城镇化，不是真正的城镇化。

　　因此，中国新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，通过推动包括户籍在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。城镇化要解决的，不仅仅是农民进入城市，成为市民，更是打破这种身份的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会。

　　从中国城镇化的实践看，由于资源聚集效应，大中城市一般成为农民工进城的首选，但在户籍门槛上，大中城市的门槛也最高，这就形成了一个尴尬的困局：农民工最理想的迁入地是大中城市，但在户籍管理上，真正鼓励农民工进入的却是小城市。这也就是农民工权衡各种利弊之后，宁可守住自己的农民身份也不愿意进入小城市的主要原因。

　　不管如何，中国的城镇化最终要真正成功，关键并不是建多少高楼大厦和房子，而是看在包括户籍制度在内的重大公共政策层面有何突破。城镇化的本质绝非经济结构的变迁，而是观念和制度的变迁，是通过改革和废除包括户籍在内的把人分为三六九等的不合理的制度，在社会的生态中嵌入平等元素，建立真正的契约和市民社会。日本和韩国的城镇化，在人类城镇化的历史上是比较成功的案例，既没有出现大的社会动荡，又没有出现拉美等国的贫民窟，其成功的原因之一，就是在城镇化的过程中，通过法律，甚至宪法确保进入城市的农民完全享受和市民一样的待遇，将农民的平等权提升至宪法的角度。

　　如果不以打破户籍的坚冰为突破口，并且推动包括土地制度在内的改革，大力推动服务业的发展，只是人为圈地、造城，甚至将城镇化解读为鼠目寸光的房地产化，暗中推动房价的暴涨，则城镇化失败的风险会急剧加大，城镇化所蕴含的最大内需也只是画饼充饥。夹生的城镇化对中国的未来而言则不会成为红利，而只会是需要付出沉重代价的负资产。