赵晓：土地制度改革尚难破局

　　土地制度改革与户籍制度改革一起，被认为是新型城镇化之路不可或缺的配套改革，更被认为是新一届政府经济建设中重启改革红利的重要一环。所以，土地制度改革自然而然地成为了市场对十八届三中全会期望最高和最为关注的改革点之一。

　　二元制格局是中国土地制度的最大特点，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。城市用地除进一步“用好增量、盘活存量”以提升土地利用效率外，可继续改革的空间十分有限。因此，时下我们常说的土地制度改革无非就是在农村土地，特别是农村非农建设用地身上打主意。

　　对此，十八届三中全会可能会有什么举措？国务院发展研究中心近日公开的向十八届三中全会提交的“383”改革方案在网上引起广泛热议，其中八个重点改革领域的第四个就是专门阐述如何深化土地制度改革的。我总结了一下，大致要点如下：赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权；允许农村集体土地与国有土地平等进入市场流通，建立统一市场下的土地定价体系；对征收农民的土地和房屋进行公平市价补偿。该方案虽然没有提及土地私有化，但包含了许多市场人士的一致期望，即允许农村非农建设用地直接入市。

　　毫无疑问，这不失为一个顶层的理想化终极方案。它清晰定义了农村土地的产权，即农民享有集体土地的处置权和收益权；它打破了目前政府一手垄断一级土地市场的现状，市场上增加了一个土地供应主体，无疑给未来的城市房地产发展，甚至是农村房地产市场的启动提供了无限的想象空间；而农村土地与城市土地“同地同权同价”给农民大幅增加财产性收入提供了可能，这对于落实十八大提出的“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，推进城乡一体化建设无疑是一剂利好。

　　这一方案被采用的可能性有多大呢？先来简单回顾一下我国农村土地制度改革的历史。1952年，第一次“土改”，通过“打土豪分田地”土地归了农民所有，但1962年的《人民公社条例》把农村土地转为了集体所有；1978年，第二次“土改”，家庭联产承包责任制实行，土地“集体所有、农民使用”，1982年的宪法把城市土地收归国有； 2005年后开始了坊间号称的第三次“土改”，其以土地流转为主要特征。纵观前两次“土改”，虽以政治文件为强制手段，但每次改得也不容易，因为土地历来是中国农民的命根子。前两次农村“土改”也就是土地归谁种的问题，一块地也没有多少收益，而这次是农村土地变为城市土地的问题，中间涉及巨额土地利差，利益要重新分配，搞不好要头破血流的。

　　2008年10月，十七届三中全会文件中明确提出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。仔细对比，是不是发现十七届三中全会文件中提出的“同地同价”、“建立城乡统一的建设用地市场”、“与国有土地享有平等权益”等基本思路与上面“383”方案中提出的路线图思路基本一致？

　　疑惑的是，既然方案5年前就提出，为什么5年后仍无多大实质性进展呢？这些年来，“宅基地换房产”、“土地承包权换社保”、“土地换股权”、“土地流转信托”、“集体建设用地当中的工业用地上市流转”、“地票交易”等各种农村集体建设用地流转模式虽早已在苏州、芜湖、昆山、深圳、重庆等城市试点多年，但至今既没能形成全国统一的模式，也没有在更大范围内推广。另外，从2008年开始的《土地管理法》修订历时5年，虽然去年底通过了国务院常务会议审议，但何时能通过人大常委会的审议仍没有时间表，为什么？这足以说明涉及农民土地的改革问题事关重大，很敏感，改起来很难，而且大家对此可能还没有达成共识，中央层面对此也可能存有顾虑。

　　顾虑主要表现在三个方面：第一，土地流转可能会造成土地过度流向富裕阶层，最终伤害到农民。城市中的“房叔”、“房姐”坐享巨额土地增值收益就是典型例子，上层可能不希望这种现象再次在农村重演。第二，集体建设用地直接上市流转势必破坏地方政府垄断土地市场的格局，在政府税收收入增长大幅下滑和财税改革还远未完成的情况下，直接断掉地方政府的“土地财政”，既缺乏政策的可操作性，也肯定会遭到地方政府的抵制。第三，中国基层农民“被集体”和“被自愿”的现象还很普遍，集体的财产处置权往往掌控在村干部和基层官员少部分人手中，如果集体土地上市交易，农民很可能最后既失去了土地又没有得到实际收益，而且还可能危及18亿亩耕地红线。

　　因此，笔者判断，在以上问题尚未解决之前，十八届三中全会对于农村土地制度改革的着眼点仍会是“小改”，而不是“大动”，上述“383”方案只能是长远目标。改革的总体思路仍将延续十八大报告中所提的“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”、“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”等基本原则，也就是说重在调整土地收益分配，而不是允许土地性质的直接转换。具体来说，可能包括以下几个方面：一是借鉴林地改革的做法，尽快完成宅基地、集体建设用地和农地的确权、颁证，为下一步的土地改革奠定基础；二是在土地性质和用途不改变的前提下，强化农村土地的流转，提高土地的收益和利用效率；三是约束政府的征地行为，大幅提高农地征收补偿标准；四是扩大土地流转模式的试点范围，特别是推进土地股份制改革，但仍会采用“自下而上”的渐进式改革形式；五是赋予农民集体土地抵押权和转让权，将土地改革与金融改革结合起来，以提高农民的财产收益和在土地流转权益。

茅于轼

　　世界各国都会在不同的时候，以不同的方式进行土改。因为人类社会的早期无例外地都是农业社会，而现代化的社会农业只占总产出的很小一部分。在此转变期间必定有大批农民进城变成城市居民。同时农民所占用的土地也必定会有大的分化改组。这就是土改。不过各国土改所用的方式方法各不相同。中国和苏联采用的是暴力土改，尤其是中国。六十年前的暴力土改其遗患至今犹在。

　　李力跃写的这本书全面地回顾了中国暴力土改的前因后果，现在这样恢复真实面貌的历史陈述很难看见。土改这样大的事件，涉及到中国几亿人口的大事，居然没有一本详细的历史书来记录。现在他的这本书补充了这方面的一个缺陷，是非常有价值的。

　　私人财产受到保护，这是中外古今共同的规则。不论成文的法律或不成文的习俗，都是如此。尽管历史上破坏私人财产的事不断发生，但是像在中国发生的，大规模，长时间，而且由政府主导来实施的事还是罕见的。这和当时内战的背景有关。国共两党打仗，对于两党的领导人而言是生死存亡之战，不惜一切代价谋求胜利，是很自然的。毛泽东用暴力土改，让为数众多的贫苦农民有机会获取地主的土地，还能分得他们的浮财，从而换得他们对共产党的支持，是使得共产党能够获取最后胜利的一个重要原因。地主为数甚少，贫苦农民为数众多。牺牲少数人的利益换取大多数人的拥护，当然是很合算的一件事。

　　劫富济贫从道德而言，是损人利己，是不道德的。但是公平也是人们追求的一个无可厚非的目标，它也一定程度上是符合道德的。这里的区分点是用什么方式方法来劫富济贫。在文明国家里都是用温和的手段，经过多方面的协商，取得大体上能为大多数人接受的方法，这就是征收累进所得税。而在中国的土改，不但不是温和的，而且是极端暴力，非常血腥的。不但在土改当时充满着暴力，而且将对地主的暴力当成一种正义来实施。这才有文革时期各地残杀阶级敌人的大规模杀人事件。对地主们在身体上的施暴还延及他们的子孙后代。地主的子女受尽各种欺凌和侮辱，剥夺他们应有的基本权利和起码的社会保障，不让他们受完整的教育，堵绝他们在社会上发展的一切机会，不让他们入党，参军，叫他们永远处于社会的最底层。所以他们中的大部分人，到四十多岁还不能结婚，因为没有人愿意跟他们一辈子受罪。他们只能找同为地主后代或反革命分子的后代成家。这是发生在20世纪最不人道的暴行记录。

　　这些残暴行为能够成为“符合正义”的理由和剥削理论有关。地主收取地租不劳而获，资本家雇佣工人获取剩余价值，也是不劳而获。因此有理由向他们清算。对“剥削阶级”进行清算就有了根据。这个剥削理论在二十世纪一度得到广泛的认可，于是才有社会主义阵营的出现。这个理论认为要避免剥削必须实行公有制。在实施公有制中充满着侵犯私产的暴力血腥事件。经过近一百年的实践，证明公有制的毛病比私有制更大。剥削理论的创始人看到了私有制的毛病，但未能看到公有制的毛病更大。所以大多数先进国家都完全放弃了剥削理论。但是这个理论至今仍然有相对大的市场，相信它的人还不在少数。而且今后也会不断有人相信它。剥削理论使得整个世界骚动起来，很难平静下去。有些国家坚持公有制几十年，至今不悔。但是这些国家无例外地搞得穷困不堪。我国由于不再坚持公有制，引进了私有制，改革取得巨大成功。但是贫富差距也过分扩大，成为社会不安定的重要因素。

　　否定私有财产的不可侵犯，有其重要的理由。如果私人财产不受保护，人人得而据为己有。这个世界就成了强盗世界，秩序将荡然无存。更谈不上财富的创造和积累。所以讲：保护私有财产是道德之神。粗看起来保护私有财产是保护了私利，是不符合道德的。但是从另外一个角度看，可以随便侵犯别人的财产岂非更不符合道德。至今还有相当多的人不认为保护私产的必要性，在我国的宪法中对保护私产的巨大争论就是一例。在实践中侵犯私产的事不断发生。普通人应对的办法是上访告状，有钱人应对的办法是移民出国。要想使私产的保护得到牢固的实施，必须对过去侵犯私产的事重新评价。即使不能赔偿归还，也应该赔礼道歉。李力跃写的这本书使我们向这个目标前进了一步。