贾康：财税改革是优化收入分配格局可做、应做之事

　　数据显示，2001年我国财政总收入还在2.2亿元的水平，到2010年全年突破8万亿已无悬念，十年来每年近20%的增速令世界惊讶。

　　我们也忧虑十年里，市场机制总体强化的同时反而出现要素回报向政府和资本集中，不断挤压劳动要素回报空间的反常情况，以及让人感受更为明显的日益悬殊的收入差距。

　　如何遏制收入差距继续扩大？下一个十年国民收入分配格局应该怎样优化？

　　这些问题的答案指向的是下一个十年中国社会改革路径选择以及民众福祉指数走向。

　　长期关注收入分配问题的财政部财政科学研究所所长贾康在接受本报专访时指出，要优化收入分配格局，现行财税体制应当变革。

　　他建议通过增值税扩围终结增值税与营业税并行这一阻碍税制进一步优化和市场经济进一步发展的因素，同时将配套的房产税，以及国有资本经营预算等改革适时加以前置，以实现对政府公共收入的结构性调整。

　　增值税应扩围

　　《21世纪》：在提高“两个比重”、遏制收入差距扩大以优化我国国民收入分配格局方面，政府应有何作为？

　　贾康：我认为深化财税改革是政府在优化国民收入分配格局中“可做、应做”的重要事项。

　　财税体制改革当下所应考虑的任务，一是要根据社会经济发展和深化改革的需要，合理调整政府收入结构。在政府支出总量不宜、也难以做出较大调整的制约条件下，对政府公共收入进行结构性调整，有减有增，同时跟进遏制居民收入分配扩大、降低企业过高垄断利润、约束控制政府支出规模的税收和预算管理改革；二是及时清除不利于市场经济体制发展完善的阻滞因素，促进市场经济进一步完善和市场机制的发育与走向成熟。

　　《21世纪》：你所说的“不利于市场经济体制发展完善的阻滞因素”是指哪些？

　　贾康：比如，增值税和营业税并行。在1994年税制改革后，对于货物的生产、批发、零售和进口环节以及加工、修配环节普遍征收增值税。但同时由于种种原因，对于建筑安装、交通运输、劳务、转让无形资产或者销售不动产，按照营业额和规定的税率计算应纳税额。最终结果是形成了我国增值税、营业税并行的流转税体系。

　　目前，这种并行格局主要引发三重负面效应。一是营业税固有的重复征税矛盾仍然存在，加大第三产业的税负不公平。1994年改革后对于劳务、转让无形资产和销售不动产，继续保留营业税，按照营业额和规定的税率计算应纳税额，这样营业税的覆盖面下，重复征税现象仍然存在。在劳务、无形资产交易的链条上，应税行为均为营业税税目时，只要企业向外扩散流转环节、继续分工细化协作，就会发生重复征税。

　　二是增值税链条不完整，在第二产业反映为不鼓励生产企业的分工细化，而对于第三产业而言，问题则在近年更为严重，大大挤压了生产型服务业的生存发展空间。如果各企业自行发展仓储、金融、运输等等服务行业，可以避免营业税的重复征税、也可以规避营业税不能抵扣的缺陷，必然使其减少对社会性生产服务的需求，但却降低了社会性生产服务企业的发展空间和总体的专业化水平。

　　三是第三产业实行营业税，在出口环节上无法按照增值税实现退税，降低了服务产品的价格国际竞争力，一定程度上阻滞了服务贸易，限制了国内服务产业向国外市场的扩展。近些年来，随着我国服务产业新兴业态的迅速发展，信息传输、软件、咨询、文化等服务产业迫切需要国际市场空间的支持，服务贸易出口不能退税的矛盾更加突出。

　　《21世纪》：如何清除这一阻滞因素，对政府公共收入进行“结构性调整”呢？

　　贾康：可以对现有的结构性减税措施采取动态优化，并酌情推动增值税扩围改革，同步实现间接税比重降低。

　　从当前我国经济发展的实际情况来看，降低间接税比重也已经具有迫切的社会需要并具备了一定可能性，更多强调“支付原则”为主的税制调整的基础条件在逐渐成熟。

　　降低间接税比重的最佳方式就是在构建和完善地方税体系、形成地方支柱财源以落实省以下分税制的进程中，酌情实施增值税扩围改革，逐步终结增值税和营业税并行局面。

　　《21世纪》：你所说的增值税扩围改革会压缩营业税的规模，但目前营业税在地方财政收入中占据重要位置。那地方财政收入如何保证？

　　贾康：对，增值税扩围改革最终会导致营业税的取消，应与此相应配套的是加快房产税改革和资源税改革，弥补地方政府收入，使它们成为地方政府职能合理化内在契合的主体税种，合理构建地方税体系，同时要把国有资本经营预算改革适当前置,加紧推行。

　　房产税改革在我国研究论证已久，我们希望在降低间接税比重的同时，可以强化主要针对富裕阶层的直接税，逐步将纳税环节从生产环节转移，后置到财产、资本环节，有利于优化国民收入分配格局。

　　建议垄断央企一户一率

　　提高上缴收益

　　《21世纪》：在国有资本经营预算改革方面，你有何具体建议？

　　贾康：我认为在2007年已启动运行的国有资本经营预算框架下，应较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度和统筹国有资本经营预算支出的使用。

　　提高收入收缴力度的具体路径是，首先可在中央本级国有资本经营预算层面执行。提高国有资本经营预算收入，一是在促进垄断行业部门深化改革的过程中，对于现行的征收比例做出调整，二是扩大征收范围，应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。

　　此外，对于地方层面，应鼓励支持建立国有资本经营预算制度，加强对国有资本收益的管理。

　　此外，要高度重视统筹国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金协调呼应的使用。现有的“资本支出、费用性支出、其他支出”的范围需适当修正。

　　我认为国有资本经营预算支出收益不仅可用于社会保障，有必要时可以经过法定程序，用于其他公共财政导向的支出。而且，也正是在这种统筹协调各预算支出的前提下，通过中央财政更为有力的转移支付，才可能使地方各级分享中央企业所创造的利润，解决更多的民生问题。

　　《21世纪》：那对于垄断央企上交资产收益比例如何确定呢？一刀切？还是一户一率？

　　贾康：一户一率比一刀切更为理想，当然实施起来难度也更大。较为现实的路径是通过国有经济的进一步战略性重组，使中央级的国有大型企业最后收缩到100家以下，从而可以逐步发展一户一率的特定法案。即通过代表全体公民利益的立法程序，在法案上形式上确定某一个特定国有大型企业按什么样的功能定位、应该怎么处理向国库上缴资产收益的分配事项（石油特别收益金已有这种模式的雏形）。这是在今后调整收入分配格局里，必须要处理好的机制创新和改革。

　　应推进综合改革，

　　降低中低收入税负

　　《21世纪》：近期个税改革呼声再起，您认为改革思路应如何设计？

　　贾康：在中国现在按照十一个分类征收个人所得税的框架之下，如果其他都不变只提高起征点，实际上对工薪阶层高端的“打工皇帝”式的富裕阶层更有利。因此发展方向应该是推进中央早已在文件里写明的“综合与分类相结合”的综合配套改革。

　　我个人建议，因为资本利得可能还要处理分类，它比较敏感、比较特殊，所以可以先把资本利得抛在一边，那么其它的各种收入看有没有可能都进入综合。如果都进入综合，其中一个很关键的事情，是要做好使相关技术性前提条件到位的工作。身份证号码应该成为个人的社会保障号码，同时也应该成为个人纳税号码，这个号码应该终身不变，并在整个登记系统里是唯一的。那么，这样的纳税号码同时要配上金融实名制与金融系统的计算机联网，在这个身份证号码之下，逐项积累他的金融资产的全套资料；如果每个年度作一结算的话，可以把一个人名下在各个金融机构的年度利息收入合计在他个人的号码之下，然后再以超额累进的方式征收个人所得税。这种调节机制在“综合”的情况下，可以扩大到除了作收入分类处理的收入之外的所有收入，综合在一起以后超额累进征税。

　　《21世纪》：对于超额累进税率的设计应该怎么样考虑呢？

　　贾康：我认为，甚至可以不动起征点，在一开始过了起征点的这个档次上，可把税率从原来的5%调低到1%，最高不超过2%，它对应的是比较低收入的社会阶层，使其既进入纳税人范围，又明显降低了税负。1%的税率，可以一直延伸到所谓“中等收入阶层”的下沿。中央的文件已经非常明确地说，要在我国培育中等收入阶层，那么个人所得税上的处理，就是在中等收入阶层这个范围之内，我认为以5%即原来的最低税率来覆盖，就可以了。这个5%的税率可以从中等收入阶层的下沿一直覆盖到上沿。

　　我举个例子（没有经过具体测算）：假定有关方面粗线条的测算认为，现在这个阶段上，中国中等收入阶层的月收入是3000元到7000元，上沿一年就是8万元多一些，如假定是这样，5%的税率可以覆盖到年收入8万多元，比如说8.4或8.5万元的人。对在此范围界限之上的收入，我认为，个人所得税可以再加大调节力度，强化收入再分配，即对更高的收入可以从5%跳到15%，再跳到25%，最高我们还可以设想跳到35%，现在采用的40%或者45%的两档高税率，我认为可以取消了，因为效果不太好，也不符合税改的大潮流，这样从九级超额累进变成五级超额累进。

　　在这种情况下我们可以预计，这种综合配套的新方案，将明显降低低收入阶层税负，培育中等收入阶层，并且加大了高收入阶层的实际税负（虽然最高边际税率也降低了，但收入覆盖面加大了），个人所得税再分配的作用就可以更好地发挥出来。当然这是一个很粗线条的建议，但我认为这是应该努力的配套改革的方向。

　　预算透明是改革突破口

　　《21世纪》：您认为收入分配改革中政府再分配部分的财政政策应如何调整？

　　贾康：我认为应提高政府再分配中转移支付的规模和绩效，首先是提高政府社会保障和就业支出。

　　其中需要注意的是，在支出方式上，要加大对住户部门直接的经常性社会补助，旨在提高居民的可支配收入水平，而不只是通过政府消费的篮子进行间接的补助。同时，应结合绩效预算的逐步发展，大力提高转移支付支出的绩效水平，为民众提供更多实惠。

　　《21世纪》：你刚才重点从财政收入角度谈了财税政策调整，你能不能也从政府支出这一方面谈一谈目前存在的问题，如何完善？

　　贾康：目前看，我国自建立市场经济体制以来，在政府支出责任方面始终没有完成实质性改造，划分过于笼统、原则，对于相应的财权、财力的配置、财政支出规模与结构优化，均不具有充分的现实指导意义。

　　面对连年增加的政府收入占比、较高规模且不断扩张的财政收支总量，政府的公共支出责任必须清晰，各级政府该做什么，不该做什么，亟须以法规政策的形式作出规定后，落实到事权明细单，并由粗到细加以动态优化、最大限度地使之明确具体。

　　预算编制中收入规划水平低是普遍的现象，财政运行中出现大规模超收、根据支出需要编制收入预算、组织收入空间弹性大的情况屡见不鲜。而收入预算编制的科学、可行、准确是保证支出预算刚性、控制支出总量的基础。应强化预算收入编制的约束能力，保持年度预算的合理性和严肃性，从而达到控制、约束整个政府支出规模的作用。

　　此外，目前中期预算或称滚动预算在很多国家已有实践，但在我国只是个别地方有过尝试，尚未制度化。在年度预算的严肃性这一基础性保障上，应探索中期滚动预算管理模式，进一步约束政府支出总量和优化结构。