法治政府建设紧迫国务院出台29项细则

　　2010年11月8日，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》（以下称“意见”），提出29项具体措施将加强法治政府建设进一步细化。

　　“《全面推进依法行政实施纲要》（以下称‘纲要’）中提出了十年基本实现法治政府的建设目标，现在已经过去了六年。如果没有进一步加强的措施，这个目标的实现将会有相当大的压力。”中央民族大学法学院法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊说。

　　制度细化、量化

　　为加强法治政府建设，国务院已先后于2004年发布纲要、2008年发布《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下称“决定”）。意见则是国务院六年内出台的第三份纲领性文件。

　　意见针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，规定了7个方面的具体措施，包括提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等。

　　“意见基本覆盖了法治政府建设的各个方面。”北京大学法学院宪法行政法研究中心副主任王锡锌说，“但相比之前的纲要和决定，此次出台的意见特别突出的是在具体制度层面的要求，并在制度细化方面做了很大的努力。”

　　制度细化方面最为典型的是，意见中做出了多项量化标准。例如在建立规章和规范性文件定期清理制度方面，意见要求“对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。”

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川，特别提到了意见当中的第二十六项措施，即县级以上地方人民政府常务会议每年至少听取2次依法行政工作汇报。

　　“作为地方的领导部门，必须要及时了解当地依法行政当中所存在的问题，否则很难做到切合实际。所以，每年安排至少两次的工作汇报是非常有必要的。这条也是我们在当时讨论中非常建议强调的一项。”莫于川说。

　　在制度细化方面，莫于川还提到了一处值得注意的变化，就是意见的第六部分“全面推进政务公开”。这部分从讨论草案中的一个段落，被细化成为了正式文本当中的三个具体条款。而且，“要规范和监督医院、学校、公交、公用等公共企事业单位的办事公开工作”也在意见中被明确提出。

　　莫于川说，“在政务公开上的细化，也说明政府认识到了公开是对权力监督的有力措施。”

　　强化领导干部法治能力

　　意见总体要求之后的具体措施中，首先提出的就是“提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力”。

　　意见要求重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养，推行依法行政情况考察和法律知识测试制度，并建立法律知识学习培训长效机制。

　　“依法行政最终落实还是依靠行政机关的工作人员，他们法治水平的高低决定了法治政府建设的好坏。”中国政法大学法治政府研究院教授王敬波说，“而且值得注意的是，意见中特别提出了领导干部的学法制度。”

　　意见要求，县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班，而且培训情况、学习成绩将作为考核内容和任职晋升的依据之一。

　　意见在加强组织领导和督促检查部分还提到“强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任”，且要求行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责。

　　政府决策应充分反馈

　　我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍易发多发等等，这也正是该意见出台的大背景。

　　“这些矛盾的发生最主要的是来自行政决策本身不合理、不公开所导致的。国务院出台的意见正是试图从源头上解决这个问题，强调行政决策的科学性和民主性。”王锡锌说。

　　意见提出，规范行政决策程序，完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。并且明确规定，未进行合法性审查的，未经风险评估的，一律不得做出决策。“这样的力度是以前所没有的。”莫于川说。

　　一直备受关注的公众参与行政决策的问题也在意见当中被提出来。公众参与成为了重大决策的必经程序，而且要求决策机关对意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。

　　“实际上，这对约束基层政府的行政决策特别有必要，能够对政府决策取决于主要领导个人意志的情况进行有效制约。”王敬波说。

　　王敬波还强调，公众参与更为重要的一个方面是有效的反馈机制。这样的反馈机制要求决策机关对意见采纳的征集情况进行说明，不仅包括采纳的理由，更重要的是意见没有被采纳的理由。