银监会“逆周期”新政寓意

　　于无声处听惊雷。

　　随着巴塞尔新资本协议的推进，银监会逐步提高对银行资本充足率和拨备要求，“逆周期监管”已为国人熟知。

　　然而，银监会高层人士在公开演讲中，起码已经9个月对上述名词只字未提了。

　　对于银监会而言，“逆周期监管”既算不上监管理念，更谈不上监管目标，充其量只是种种监管措施的集合。

　　当银行资本底线抬到不能再高时，当银行信贷杠杆率和集中度被一再严控后，当巴塞尔协议Ⅲ严苛条件被一再质疑与探讨时，“逆周期监管”措施终将不再有新意。

　　下一颗监管的棋子，银监会将会放在哪里？

　　这就必须琢磨银监会关于“宏观审慎和微观审慎监管框架”的寓意了。

　　由个别几家银行危机而导致整个银行业问题，进而引发全球经济的巨大损失，这是2008年金融危机带给世人的教训和新课题。同样的，构建更为稳定和健全的银行体系，也并非银行个体健康便能达成。

　　换句话说，微观个体与宏观体系间的多条连接线，很有可能成为银行监管机构的下一个战场。

　　一个现成的例子是，银监会副主席王兆星近日公开表示，按照巴塞尔协议Ⅲ，除了工、农、中、建、交行以外，还将有两家股份制银行被列入国际性“系统重要性银行（Systematically important banks）”的名单中。而如果经营不善，这些系统重要性银行同样也可以退出市场。

　　当然，为保证监管有效性，降低系统重要性银行倒闭带来的负面影响，银监会主席刘明康于9月22日在新加坡公开表示，监管必须“长牙齿”。其中包括：不应允许“太复杂而难以监管”的银行存在；监管当局的干预措施应及时、尽早且足够频繁；监管当局须能够介入银行最高层的决策等。

　　可以肯定的是，中国银监会从来都不打算像美国联储银行一样，成为“沉睡先生俱乐部”中的一员。

　　1.逆周期监管革新

　　毫无疑问，银监会最新酝酿的巴塞尔协议Ⅲ在中国的落地版本引起了业内不小波澜。在一些银行人士看来，这份中国版讨论稿简直就是银监会逆周期监管极致的文字体现。

　　银行人士称，讨论稿对所有国内商业银行各层次资本充足率均作统一要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和总的资本充足率分别为6%、8%和10%，这一要求分别高于巴塞尔协议Ⅲ的4.5%、6%和8%。再加上超额资本和系统重要性银行附加资本要求，国内系统重要性银行资本充足率要求或将高达15%。

　　不过，银监会此后否认了15%的说法。

　　同时，在拨备方面，讨论稿拟要求商业银行在坚持原有拨备覆盖率不低于150%的同时，引入新监管指标，即拨备与信贷余额之比不低于2.5%，从2011年开始实施。其中，系统重要性银行须在2012年底达标，非系统重要性银行为2016年。

　　讨论稿也要求银行杠杆率（核心资本/表内外总资产）达到4%，这一指标同样高于巴塞尔协议Ⅲ的3%水平。其中，系统重要性银行需2010年底达标，非系统重要性银行可推迟至2016年底。

　　如此数量化、高标准严要求的讨论稿一经面世，便引起了银行内部不小的反弹。

　　接受采访的商业银行人士普遍表示，中国版巴塞尔协议Ⅲ的争议在于：如何界定系统重要性银行，这一点目前在国际上亦尚无定论；太过严厉的过渡期安排和达标时间；拨备/信贷余额不低于2.5%的要求过于严格。

　　按银监会原定计划，国内银行将于10月底前就此讨论稿提出反馈意见。

　　无论意见是否被采纳，无论最终版本是否会放松要求，银监会预防性的、逆周期的监管思路已“大白于天下”。

　　公开材料显示，银监会早于2007年便提出要“适时采取逆周期监管措施”，但相关措施于2008年末全球金融危机爆发后才接连推出。不妨说，2009年是银监会逆周期监管年，监管风暴的两个重点是资本和拨备。

　　资本方面，在8%最低资本充足率要求的基础上，银监会要求增加逆周期资本缓冲，中小商业银行总体资本充足率达到10%，具有系统重要性的大型商业银行总体资本充足率要达到11%。

　　这一要求在2010年再次升级。

　　9月16日，银监会相关负责人公开表示，目前银监会要求商业银行在最低资本充足率8%的基础上，还要计提逆周期附加资本和系统重要性附加资本，大型银行和中小银行资本充足率分别不低于11.5%和10%。此外，对于系统性重要机构，还要附加1%的资本充足率要求。

　　从比率上看，这些指标已经高于巴塞尔新协议的要求。

　　不仅如此，银监会在2009年还出台政策，限定长期次级债务的发行总量，提高发行准入标准，按照“新老划断”原则，严格扣减所持其他银行的长期次级债务，以此约束商业银行的信贷扩张冲动。

　　2009年的另一场逆周期监管风暴表现在拨备方面。是时，银监会开始实施动态风险拨备，要求商业银行根据各类信贷资产实际损失率的测算，动态调整贷款损失准备，并将拨备覆盖率监管指标逐步从100%提高到130%再到150%，实现“以丰补歉”，以期提高风险抵御能力。

　　2010年9月16日，银监会纪委书记王华庆在上海暗示，银监会将引进动态拨备和杠杆率等指标，作为成本监管的主要填补。此前，也有媒体称，银监会正在酝酿《动态拨备管理指引》，该指引将要求商业银行根据经济周期的变化，动态地计提拨备和补充资本，以增强在经济下滑时的抗风险能力。

　　不过，有银行人士在接受记者采访时表示，“动态拨备”只是种监管思路，即“逆周期”监管和“以丰补歉”，很难形成有操作性的监管制度。而且从国际经验来看，动态拨备没有统一定义，只有西班牙在2000年至2004年采取过动态（dynamic）拨备制度。

　　当时西班牙的拨备分为三类：一般、专向和特别。该国央行收集了20年的各行业和各业务的历史违约率。当经济上行时，如果当期违约率低于历史违约率，则按历史违约率计提准备金；反之，如果经济下行导致违约率高于历史数据，则会少计提准备金。2004年以后，西班牙改用国际会计准则计提准备金。

　　但不管从监管理念还是数据的积累上，中国都不太可能模仿西班牙的监管模式。一切仍在探索中，而国内银行已不约而同地提高自身拨备水平。

　　2.逆周期无处不在

　　尽管人们多将目光放在银监会对商业银行资本和拨备的高要求上，不过逆周期监管并不仅仅是资本监管。

　　对此，银监会内部曾经做过阶段性总结。

　　首先，针对一些投机活跃的领域可能给商业银行稳健运行带来的风险，银监会要求始终注意从源头控制信贷的杠杆率和集中度。

　　比如，对于极易形成金融风险的房地产市场，要严格控制开发商贷款成数，严格执行项目贷款资本金要求，严格实施二套房和多套房房贷政策，控制投资投机性购房贷款，防范信贷资金违规流入房地产市场；对于资产证券化业务监管要加强监管，引导银行业金融机构审慎开展资产证券化，防止房地产信贷风险通过证券化被放大。

　　其次，针对商业银行经营管理的短期行为的亲周期性，银监会始终重视高管薪酬制度的科学性和合理性。

　　第三，针对理财产品开发和销售过程中的行为特点，提出“买者自负”和“卖者有责”的风险提示，银监会要求各家商业银行必须在售前、售中和售后实现持续披露风险信息，在发售理财产品时，要求投资者在产品风险提示单上双签或多签，避免误导性销售，防范理财业务风险等等。

　　与“逆周期”相提并论的另一个名词就是“宏观审慎监管”。2010年，“宏观审慎监管”已经逐渐取代“逆周期”，成为银监会领导公开讲话的核心内容。

　　全球金融危机“充分表明，过去以控制通货膨胀为目标的货币政策加上以资本监管为核心的微观审慎监管，尚不足以维护整个金融体系的稳定。”银监会研究局副局长李文泓曾于今年7月撰文指出。

　　银监会有关负责人也对记者表示，宏观审慎监管的缺失，已被广泛认为是此次国际金融危机发生的重要原因，亦是目前国际金融监管机构普遍力推的监管方法。

　　而逆周期监管措施恰恰正是宏观审慎监管框架两个维度的其中之一。

　　按时间序列维度（Time Dimension），即控制或降低金融体系的顺周期性方面，巴塞尔委员会提出了逆周期监管的基本框架，主要包括四要素：一是降低新资本协议最低资本要求的顺周期性；二是推动建立前瞻性的拨备计提方法；三是建立留存资本缓冲（Capital Conservation Buffer），督促银行通过留存利润建立资本缓冲；四是建立逆周期资本缓冲（Countercyclical Capital Buffer）。

　　李文泓指出，宏观审慎监管更加着眼于整个金融体系，重点关注单体机构之间的相互作用及金融机构面临的共同风险，而微观审慎监管则主要着眼于单体机构的健康状况，主要目标是通过防止单体机构失败或倒闭的外部性来保护存款人和投资者利益。

　　他进一步指出，宏观和微观审慎监管所使用的政策工具并无本质区别，只是政策工具的着眼点和具体运用有所差别。比如，微观审慎监管会在整个经济周期上对所有机构运用同样的资本监管标准，而宏观审慎监管则会考虑提出针对系统性风险周期性变动的逆周期资本要求，也会根据系统重要性机构对系统性风险的贡献度而提出差异性的资本要求。

　　银监会近年来最为得意的宏观审慎监管之举不外乎以银行信贷支持经济发展，尤以全球经济普遍低迷的2009年最为明显。

　　数据显示，2009年一季度，GDP环比增长率降至1%，银行业信贷投放大幅增长，月均新增贷款15270亿元，对经济复苏起到明显拉动作用。

　　3.三管其下应对“大而不倒”

　　自从金融危机发生后，许多板上钉钉的事情都在松动。

　　目前，国际上对于金融监管的基本共识是，以两个维度来设计宏观审慎监管工具：一是前文提到的时间序列维度，即逆周期监管措施；二是跨行业维度（cross-sectional dimension），即控制或降低某一时点上金融机构的关联性和共同风险敞口。

　　这是2008年全球金融危机爆发之后，金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等国际组织推进国际金融监管规则改革的一个重要成果。

　　事实上，在跨行业维度，监管的核心明显指向“大而不倒”的金融机构，即“系统重要性银行”，因为这些机构才是连通微观个体与宏观系统的关键点。西方国家普遍认为，银行管理者们享受着高薪却最终让政府用纳税人的钱来弥补银行巨额损失。这亦是金融危机带给人们的一个教训。

　　对于这些大型机构，金融稳定理事会提出的监管要素包括：一是减少系统重要性机构倒闭的可能性和冲击，相关政策包括对系统重要性机构的附加资本要求（capital surcharge）、附加流动性要求（liquidity surcharge）以及法律和运营结构方面的监管要求；二是提高金融体系处置有问题机构的能力，相关政策旨在提高有序处理倒闭机构的能力，完善事前的危机应对机制、应急计划、监管合作和信息共享安排等；三是强化金融基础设施和金融市场，相关政策旨在完善金融基础设施，减少金融机构的相互关联程度。

　　这三条监管建议表述冗长，国际社会对其认可程度也大相径庭。

　　李文泓指出，目前国际社会已经基本达成共识的是强化金融基础设施，通过设立中央交易对手实现柜台衍生交易产品（OTC Derivatives）的集中清算和处理，降低柜台衍生交易产品的风险；目前基本认可但仍需进一步推进研究的是强化对系统重要性机构监管和通过自救处置计划（Living Will）等方式提高对有问题的系统重要性机构的处置能力等。

　　但目前国际社会争议较大的一点在于，对系统重要性机构的资本附加政策和流动性附加政策，即金融稳定理事会提出的第一条监管要素。

　　“这个方法实施的难度大，首先需要确定哪些银行是对系统有重要影响力且‘大而不倒’的，这也会降低监管当局面对特殊情况时的灵活性并可能导致后期的金融紧缩。”FSA主席特纳曾作此表述。

　　解决大型银行“大而不倒”问题一般有两个方法。

　　方法之一，明确没有所谓“大而不倒”的银行，让其自担风险，即使出现问题也不对其进行救助和支持，但这显然是非常难以做到的。对此，加强监管往往比市场纪律更为有效。有效监管的关键目标就是当对系统有重要影响力的大型银行经营出现问题时，避免纳税人承担成本。

　　另一个方法就是将传统狭义范围的银行业务同高风险投资银行业务分离（“赌场式银行业”），即重新实施“格拉斯-斯蒂格尔”（Glass-Steagall）分业经营法案制度，并明确从事高风险业务的金融机构要自行解决经营问题。

　　这个目标是很有吸引力的，但不一定可以有效解决问题。毕竟，从事高风险业务的机构如贝尔斯登和雷曼兄弟虽然不属于银行机构，也没有纳入存款保险系统，但对系统有重要的影响力；而只从事传统银行业务也可能出现经营问题，如华盛顿互惠银行和北岩银行。

　　“提出这个方法的目的不是建议分业经营，而是对银行业务实施新的资本和流动性监管制度。”特纳认为，这些制度的目的和影响，可能类似于进行格拉斯-斯蒂格尔分类所要达到的效果。

　　总之，在有条件的情况下，针对“大而不倒”银行的监管可以三管其下。

　　对照审视国内近一年来的监管变化：在全球金融危机之后，国内金融混业的步伐慢了下来，有关监管部门领导甚至一度要求暂停混业试点；近期，中国版巴塞尔协议Ⅲ中关于银行资本充足率、拨备、杠杆率、流动性等指标也普遍高于巴塞尔协议Ⅲ。

　　另一个表象是，监管也要开始长牙齿了。

　　“首先应打破所谓的‘全能银行’模式，而且，对关联度高的系统性金融机构提高资本标准、增加自救和‘生前遗嘱’等要求远不如通过强化事前结构化监管安排来降低金融体系关联性来得有效。”很明显，银监会主席刘明康似乎与特纳上述观点保持了极大地默契。

　　4.扩张中的监管“工具箱”

　　“监管长牙齿”，这个颇有深意的表述最初出现在刘明康于9月22至23日在新加坡的主题演讲中，是时恰为第16届国际银行监督官大会。

　　刘明康认为，今年9月份召开的巴塞尔委员会高层决策委员会会议已经明确了下阶段各国监管当局的主要任务和时间表。但制定出合理的监管标准和规则仅是银行监管的起点，更重要的是如何在各国框架下有效地执行、实施这些规则。

　　“为降低危机重演的可能性，为降低系统重要性银行倒闭带来的负面影响，为降低公共部门成本，监管必须长牙齿。” 刘明康认为，银行监管部门至少要做到八项工作。

　　其中包括：监管当局必须具有独立性，拒绝轻易放松标准；监管做法应具有主动性和互动性，须对银行的产品进行监管和控制；监管当局对银行的风险评估应具有前瞻性；不应允许“太复杂而难以监管”的银行存在；监管当局的干预措施应及时、尽早且足够频繁；监管当局须能够介入银行最高层的决策；监管机构须有能力从银行获得及时、准确的数据；银行和监管当局都必须明白模型的使用范围，并应能够各自独立地开展压力测试。

　　如若上述八条逐一落实，毫无疑问地，监管部门未来将把触角伸向银行内部更深处：产品、数据、模型、决策等等。

　　监管的内容和“工具箱”将一再扩张。

　　比如，有银行人士猜测，当逆周期的资本需求标准确定后，其会计处理也将相应改变。也就是说，公开账户中也应体现出逆周期性。随着公允价值准则与会计准则区分之后，事实上，目前公允价值准则已被应用于交易账户和银行账户中的受损头寸，因此需要一个前瞻性的经济周期储备，将管理和投资者的注意力集中于银行风险的周期性本质上。各家银行前瞻性的经济周期储备各不相同，银行会计需要对此作出反映。

　　又如，除了逆周期的资本需求外，监管部门可能要求银行从根本上审视交易风险大小，并对交易账户风险计提额外资本需求。这也是巴塞尔协议Ⅲ引导的重要改变。

　　此外，对于银行流动性的监管在国内也已现端倪。

　　银监会副主席王兆星就于近日表示，未来监管领域会面对一个“3+S”的监管架构。其中，“3”即进一步强化资本的质量和资本的水平，进一步加强和完善贷款损失拨备风险的重要手段和工具，进一步完善银行业流动性风险管理和流动性监管标准，而“S”则是对具有系统重要性的金融机构实施附加资本要求。

　　不过，面对日益严格的国际监管趋势，一些银行与研究人士认为有“过激”之嫌，尤其是对于国内逆周期监管措施、巴塞尔协议Ⅲ中国版的规则条文。甚至对于银监会强调贷款“全流程”管理，防止资金挪用的“三个办法一个指引”，不少人认为其明显脱离实际倾向。

　　另一个争论点在于，最优的资本充足率究竟是多少，还要补充多少资本。更多的资本可以降低银行风险，同样也会增加银行体系成本及相应实体经济的信贷中介成本。最关键的问题是，较高的资本要求是否会产生长期的宏观经济成本，以及这个成本有多大。

　　也就是说，一个资本要求稍低但经济可持续的增长率，以及一个资本要求较高但最终经济出现危机的增长率，这两者之间该如何作出抉择。

　　事实上，任何一个政策的出台皆如此，没有最好解决方案，只能退而求其次，选择利大于弊的政策方案。

　　套用刘明康年初在针对当今银行监管争议时的表述：“我想强调的是，一是我们不应忽视在本次危机中表现得最好的银行体系正是那些拥有最坚实监管的体系。二是资本和流动性水平必须与银行资产负债表、商业模式和公司治理相匹配。有谁能比我们监管者更好地了解银行这些方面呢？有谁能比我们监管者更清楚各国和国际上所面临的挑战呢？”

　　“这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的时代，这是愚蠢的时代。”――狄更斯《双城记》。