重估三条道路：政策性银行改革走向何方？

　　接近国务院“政策性金融机构改革专题组”的人士9月3日对本报透露，专题组今年以来已经到中国农业发展银（下简称“农发行”）进行了数次调研，农发行改革方案已经开始酝酿。

　　在国家开发银行（下简称国开行）商业化转型陷入“进退两难”境地之后，其余两家政策性银行――农发行和中国进出口银行（下称进出口行）的改革路径备受瞩目。

　　前述接近改革专题组的人士透露，农发行改革最终很有可能沿用进出口行的思路。进出口行改革的思路大致是，国家注资、保持政策性银行定位不变、政策性业务和商业性业务分账经营。

　　但如何分账难度极高。有政策性金融专家担忧，当初设立政策性银行的目的就是为了从国有银行中剥离出政策性业务，实现政策性金融和商业性金融的分离，“现在反而又混到一起了”。

　　进出口行和中国出口信用保险公司（下称中信保）注资、改革方案已于今年初上报国务院决策层，至今未见批复。汇金公司已经获批近期在银行间市场发行总规模1875亿元的债券，市场预期汇金公司将用部分资金注资进出口行。9月3日，进出口行行长李若谷在长春表示对此不予置评。

　　按照高层排定的时间表，进出口行和中信保注资、改革完成后，将启动农发行改革。但农发行改革复杂性大于进出口行。

　　本报记者独家获得的信息显示，农发行和财政部目前就约1000亿元的“准政策性贷款”的归属问题产生了一定分歧，农发行认为应归属政策性贷款，而财政部倾向这属于市场化的涉农业务，应该由农发行自负盈亏。

　　准政策性贷款博弈

　　分账经营，进出口行和农发行三四年前已开始小试。两家政策性银行开展部分商业性（自营）业务，自主选贷、自担风险、自负盈亏，区别于“为支持客户执行国家及地方宏观调控任务而发放的，政府给予相应利息、费用、损失等补贴”的政策性贷款。

　　但农发行在政策性贷款和商业性贷款之间自定了“准政策性贷款”的统计口径，一直未获财政部和银监会的明确承认。农发行从不对外披露“准政策性贷款”的数量。

　　本报记者从农发行内部人士处获悉，截至2009年底，农发行各项贷款余额14512.6亿元，其构成大致为政策性贷款9000亿左右，准政策性贷款1000亿左右，商业性贷款4000亿左右。

　　准政策性贷款占比并不高，但就是这1000亿元左右的贷款产生的不良贷款余额占全行不良贷款的约30%左右。很显然，准政策性贷款的归属问题事关农发行的切身利益。

　　农发行的理由在于，准政策性贷款并非真正是农发行自主发放的，很大程度上仍是执行政策性任务。农发行内部人士表示，“当时单列出这一项摆在那里，就是考虑到国家日后会追认，承担全部或至少绝大部分损失。”

　　这位内部人士举例说，2009年小麦收购，国家只规定在7个省执行最低收购价预案，而在其他地区都实行市场化收购，农发行在市场化收购地区向部分粮食收购企业发放的贷款就属于准政策性贷款。收购之后，若小麦价格大幅下跌，收购企业亏损严重，农发行的贷款就可能形成不良。

　　“但这样的业务不是农发行可干可不干的，农发行如果不向这些收购企业贷款，就可能出现农民卖粮难或者收购企业打白条的情况，政府会频频指示农发行支持粮食收购。”前述农发行内部人士表示。

　　但接近财政部和银监会的人士则认为，从来就没有承认过农发行的所谓“准政策性贷款”一说，这只是农发行自定的统计口径。农发行于2009年底颁布的《准政策性贷款管理办法》也清楚地表明这部分业务是农发行“自主发放、风险自担的贷款”。

　　该办法对准政策性贷款的定义为，是指为履行农业政策性银行职能，支持粮棉油收购，促进产销衔接，维护重要农产品及农业生产资料市场稳定，由农发行自主发放、风险自担的贷款。包括粮棉油收购贷款、粮棉调销贷款和省级（含）以上商业储备贷款。

　　分账之难

　　事实上，之前在进出口行改革方案制定过程中，各方对如何分账也有过争论。因为在此轮政策性银行改革之后，财政会继续为政策性业务兜底，但商业性业务则要完全由银行自负盈亏，两者之间区分越清楚，越有利于防范“脚踏两只船”的道德风险。

　　但要实现政策性业务和商业性业务的泾渭分明绝非易事，划分的技术难度极高。政策性银行的商业性往往依托于政策性业务，两者之间有千丝万缕的联系。

　　比如，进出口行向某个国家的基建项目提供贷款，50%的贷款是执行中国政府指令，以优惠利率提供，属于政策性贷款；另外进出口行配套提供其余的50%贷款，基本按市场利率定价，属于商业性贷款。

　　初看二者区分很容易，但整个基建项目的贷款期限远远超出正常商业性贷款的期限，达一二十年，同时，政策性贷款的风险和商业性贷款的风险是捆绑在一起。

　　政策性业务和商业性业务本身还是动态的概念，很难予以区分并固化下来。最明显的例子是，国开行在商业化转型之前的主要政策性业务就是做地方融资平台贷款，但到2009年政府融资平台成为各家商业银行争相放贷的对象。

　　进出口行目前为中国企业“走出去”提供贷款，但这一领域也渐渐为各家商业银行所重视。农发行目前主要的政策性业务是为执行国家粮食收储计划的企业提供贷款，但随着粮食流通体制改革的进一步深化，粮食购销市场化，政策性贷款不仅会越来越少，且粮食收购贷款可以成为各家商业银行进入的领域。

　　不仅如何分账难以操作，即使勉强分清楚了，一家银行被人为地“一分为二”之后也会造成诸多问题。比如，目前政策性银行资金来源主要为以国家主权信用为担保在银行间债券市场发债，利率极低。如果政策性银行分账经营后，以国家主权信用为担保发债去从事商业性业务，会造成和商业银行的不公平竞争。

　　重估三条道路

　　关于政策性银行改革目前形成三派观点，是为政策性银行改革未来可能抉择的三条道路。

　　一种是强化论，认为政策性金融不可或缺、不可替代，政策性银行应该集中精力做政策性业务，执行政府的意图；另一种是保留论，认为政策性银行改革的核心是强化考核和监管，促使其以市场化的方式来完成政策性任务；第三种是转型论，认为应该是按照国开行的模式，彻底走商业化道路。

　　“分账经营的思路是最容易想到的，但一旦进入操作环节就纠结难解。”前述接近“政策性金融机构改革专题组”的人士告诉本报记者，这或许是进出口行改革方案迟迟未获批复的原因。

　　一度被当做为政策性银行改革开辟第三条道路的国开行模式，其商业化转型也并非一帆风顺。

　　但一位持转型论者的专家分析说，导致国开行商业化转型“进退两难”的症结在于国开行没有存款资金来源，国开债的债信问题难以解决，未来国开行若收购一家全国性的银行，这一问题可迎刃而解，当初让国开行商业化转型的决策是完全正确的。不能因为商业化转型暂时遇到了困难，就否定了商业化转型的方案。

　　他认为，应该重新评估“分账经营”模式的可操作性，考虑继续推进政策性银行的商业化转型，而国家的政策性任务可采用招标制，就像目前的国家助学贷款一样，“谁都可以来参加竟标，谁做给谁补贴”。