完善P2P网络借贷的法律监管体系

  　席卷全球的信息化浪潮催生了民间借贷的新形式——P2P网络借贷平台。2005年以来，以Zopa为代表的P2P网络借贷模式在欧美兴起，之后迅速在世界范围内推广开来。2006年我国成立了第一家P2P借贷网站拍拍贷，自此呈现蓬勃发展的态势，进入2013年P2P平台更是以几乎每天一家的速度火速扩张。P2P平台促进了民间借贷的繁荣，为舒缓中小企业融资困难、拓展民间资本投资渠道创造了全新的模式。但相关法律规定模糊以及监管真空，致使其存在较大风险，也在一定程度上阻碍了其进一步的发展。特别是安泰卓越关闭、优易贷涉嫌诈骗跑路、众贷网开业不满1个月就宣布破产等一系列事件的发生，将P2P网贷推到了风口浪尖，对于风险的关注以及法律监管的呼唤成为行业的共识。日前，中央财经大学法学院教授、金融法研究所所长黄震在接受本报记者采访时认为，如果能够采取有效法律监管对策，P2P借贷等互联网金融应是中国民间金融阳光化、规范化、专业化的希望所在。

　　P2P网络的借贷风险

　　记者：我国P2P行业的发展大致与美英等发达国家同步，它借助信息技术的发展，将过去分散的民间借贷搬到了互联网上，从而让出借人与借款人在网络上实现对接。您如何看待国内P2P行业的发展现状？

　　黄震：经过近两年多实地调研和线上观察，如果用一句话概括我国P2P网贷行业的基本现状，就是 “三有三无三集聚”。

　　具体而言，P2P网贷行业“三有”，是有需求、有供给、也有中间服务商，行业发展的基础厚实和潜力强劲；但是P2P网贷行业却长期处于“三无”状态，即无准入门槛、无行业标准、无机构监管；也形成“三积聚”，即大量的资金往P2P平台积聚，很多人觉得这是挣钱机会而纷纷入场，形成了人才的集聚，P2P平台借助高科技手段增添了它的神秘色彩，同时也带来了风险的积聚。

　　2011年8月23日，中国银监会办公厅发布了《中国银监会办公厅关于人人贷风险提示的通知》，揭示了人人贷中介服务存在的七大风险。要求银行业金融机构务必建立与人人贷中介公司之间的“防火墙”。严防人人贷中介公司帮助放款人从银行获取资金后用于民间借贷，防止民间借贷风险向银行体系蔓延。这是我国金融监管部门发布的第一个、也是迄今唯一一个有关P2P借贷风险的正式文件，人人贷即P2P网络贷款平台的风险问题日益引起人们的关注。

　　P2P网络借贷平台面临的主要风险

　　记者：目前，国内P2P网络借贷平台面临的主要风险是什么？

　　黄震：国内P2P网络贷款行业发展迅速，已经形成一定规模。但是在网络贷款平台规模扩张的同时，也暴露出其平台自身及法律环境的缺陷。

　　一是借款人个人信用风险较大。由于我国社会征信体系不健全，P2P平台不能接入中国人民银行征信中心，目前各P2P网络借贷平台在进行交易撮合时，主要根据借款人提供的身份证明、财产证明、缴费记录、熟人评价等信息评价借款人的信用。一方面，此类证明信息极易造假，给信用评价提供错误依据；另一方面，即使是真实的证明材料，也存在片面性，无法全面了解借款人的信息，做出正确的、客观的信用评价。

　　二是易踩“非法集资”的红线。部分平台采取的债权转让模式通过个人账户进行债权转让活动，使得平台成为资金往来的枢纽，而不再是独立于借贷双方的纯粹中介。债权转让是通过对期限和金额的双重分割，将债权重新组合转让给放贷人，其实质是资产证券化。这种模式很容易被认定为是向众多的、不特定的理财人吸收资金，这与“非法吸收公众存款”极为相似。

　　三是资金来源难以审查。P2P网络借贷的资金来源于持有闲散资金的出借人，这些资金一般情况下是从正当渠道而来的，但是也不能排除其来源的非法性，同时P2P网络贷款平台往往也缺乏对资金来源审查的手段。因此，这些网络平台就有被用作洗钱工具或者从事高利贷的风险。

　　四是沉淀资金安全性低。P2P网络贷款平台涉及大量的资金交易，由于借贷资金并不是即时打入借贷双方的账户，会产生在途资金。目前很多P2P借贷交易中数额巨大的在途资金是由贷款网站掌控，如果网站开立第三方账户代为发放贷款，则在网站内部控制程序失效、网站工作人员疏于自律或被人利用的情况下，很容易出现内部人员非法挪用资金、非法集资等违法犯罪行为。

　　五是贷后资金用途难以监管。资金贷出后，如何保障借款人按照承诺的用途使用资金，而不是进行违法犯罪活动等贷后资金追踪问题也没有完善的法律法规来规定。《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第13条规定：“在借贷关系中，仅起联系，介绍作用的人，不承担保证责任。”因此，当借款人不能按时还本付息时，网站仅仅充当的是追款者的角色，且若单笔小额贷款数额小，追款成本也难以弥补。

　　六是隐私权保护存在较多漏洞。P2P借贷网站为借贷双方提供了发布借贷信息的平台。一般网站都要求借款人提供个人身份、财产信息，一方面为贷款人提供选择借款人的凭据，另一方面也作为信用评价的依据。若网站的保密技术被破解，借款人提供给网站的个人身份、财产信息等个人隐私泄露，借贷人的隐私权无法得到有效的保护。

　　P2P网络借贷风险的法律监督对策

　　记者：针对P2P网络借贷平台的风险，您认为应当采取哪些具体措施和手段来规避？

　　黄震： P2P网络借贷平台的出现，在一定程度上解决了民间资本大量积累与中小企业资金缺口不断加大之间的矛盾，提高了对小额信贷市场的配置效率。但网络贷款平台也存在较大风险，相关配套措施欠缺阻碍了其进一步发展。因此，营造良好的网络借贷市场环境、建立健全网络借贷的法律规范尤为重要。

　　第一，要明确P2P借贷平台的法律性质。对于P2P网络借贷平台的法律性质，实务界及学术界也存在着“准金融机构”与单纯“信贷服务中介”的争议。准金融机构并没有权威定义，也没有法律上的划分，一般来说，准金融机构是指与地方经济发展有密切关系，未纳入国家金融监管部门监管范围的，不具备国家金融监管部门发放的“金融许可证”，但从事金融业务的机构。

　　在规范的P2P借贷交易中，网络借贷平台并不直接介入融资活动之中，不是借贷关系中的任何一方当事人，只是提供咨询、场所、促成买卖，因此，P2P平台并不是严格意义上的金融机构，不能接触客户资金。我们认为将其界定为为借贷双方提供服务的“信贷服务中介机构”比较合适，其业务有《合同法》作为法律依据，也更有利于其进一步规范健康发展。

　　第二，要建立和完善行业的征信体系。根据我国《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》的规定，个人信用报告目前仅限于中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社等金融机构、人民银行、消费者使用，网络借贷中介平台并非合法使用者。2012年12月26日，国务院常务会议审议通过了《征信业管理条例》，《条例》对个人征信业务实行严格管理，在市场准入、信息采集及查询范围等各个环节进行了具体的规定。由此将建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度。

　　第三，要构建多层次的P2P借贷监管体系。一是强化地方政府监管责任。民间借贷网络平台属于小型微型金融范畴，民间借贷区域性、地方化色彩非常强，且一旦出现问题，带来的冲击和影响也具有区域性。对其监管权应从中央下放到地方，小微金融企业由地方根据各地实际情况，因地制宜地制定行业发展规范。应由较高位阶的法律统一规定P2P网络借贷平台在各地金融办进行备案，接受地方金融办的监督管理，将金融办的监管地位合法化。同时建立中央与地方的信息沟通机制。二是民间借贷登记服务中心代行监管职能。2012年3月温州民间借贷登记服务有限公司（温州民间借贷登记服务中心）登记成立，以公司化形式运营，经营范围涉及信息登记、信息咨询、信息发布、融资对接服务等。P2P网络借贷平台进驻民间借贷登记服务中心，借贷双方在中心进行登记，可以有效防范风险。在温州，若经民间登记服务中心进行登记的贷款出现纠纷，可以走金融法庭的程序，登记的信息将成为证据，有利于纠纷的快速解决，为借贷双方提供保障，也将更加有利于P2P网络借贷平台的规范化、阳光化发展。三是建立和完善行业自律监管机制。在各国的金融监管中，行业自律组织发挥着不可忽视的作用。自律组织负责制定行为规范，并鼓励协会成员共同遵守行业规范，以实现自我约束，进而进行自我保护。行业协会专业性强，熟悉金融市场规律与金融活动的运作，与政府监管相比，其监管方式更加灵活，更贴近市场经济规律，发挥其独特的作用。 目前，鄂尔多斯和长沙均成立了民间借贷协会或商会，P2P借贷平台可以作为会员单位接受行业自律监管。另外上海等地在信息服务协会之下设立专门机构，均可视为行业自律监管机制的探索行为。

　　明确持续经营监管要求。首先，通过完善契约约束机制对借贷双方与P2P网络贷款平台之间的法律关系予以规范。由于P2P网站是通过网络进行借贷，其操作过程完全无纸化，且一般网站提供格式化协议书及合同范本，并不利于借贷人合法权益的保护。这就要求监管部门根据实际情况对于服务协议的基本原则进行规定。其次，与银行合作，实现资金的第三方存管。P2P网络借贷的借贷双方通过网络平台实现资金的往来，这一过程会产生大量的在途资金，对于沉淀资金的管理可以借鉴证券行业客户交易结算资金第三方存管的制度。客户资金的第三方存管可以有效防止网络平台或个人非法挪用客户资金，确保资金的安全性，同时，也有利于实现破产隔离。对于控制金融行业风险、切实保护贷款人利益以及维护金融体系稳定有重要作用。

　　完善市场退出机制。P2P网络贷款平台作为市场主体，不可避免地要遵循“优胜劣汰”的竞争机制。由于P2P网络贷款平台的特殊性，其市场退出机制是否科学合理，关系到借贷双方的利益能否得到保护，甚至影响到金融市场的秩序。首先是市场退出机制中的处置原则。对于金融机构来说，其市场退出对金融市场秩序影响较大，启动市场退出机制的主动权大多被赋予了金融监管部门。作为金融中介服务机构的P2P网络贷款平台，应由其监管机构对其运营进行监管，并根据监管过程中监测到的不同风险采取不同的行政处置和司法处置措施。其次是市场退出中放贷人利益保护。保护放贷人的利益在P2P平台的市场退出过程中至关重要。首先，清算组织应当提前发出公告，提醒借贷双方平台存在风险，并给予借款人一定的偿还贷款的时间，对于一定日期后，贷款人还未收回的贷款，网站应先行垫付；其次，由于P2P网络贷款平台存在沉淀资金，而沉淀资金的利息归属又不明确，可以建立贷款人风险基金，在网站退出市场时，利用此风险基金，保护贷款人的利益，补偿其损失。

　　总之，在互联网金融快速发展过程中，P2P网络借贷平台机会与挑战并存，风险与收益交织，但互联网金融的兴起与发展是大势所趋；P2P借贷虽难免鱼龙杂混，但并非不可以遏制和规范。规范P2P网络借贷同样宜疏不宜堵，需完善相关法律法规，建立起系统的征信体系，明确监管主体与监管职责，将P2P网络贷款平台纳入监管体系，以防范信用、技术、法律等风险。 

　　黄震 中央财经大学法学院教授，金融法研究所所长。毕业于北京大学法学院，获法学博士学位。主要从事金融法、法律文化等领域的研究。曾承担鄂尔多斯民间借贷规范办法、现代金融秩序转型、基金会投资监管研究、法律现代化等研究课题。 主要代表作有《民间借贷法律知识读本》、《民间金融及其制度重构》、《南京国民政府时期（1927-1937）金融统制探略》、《台湾合会法律制度之变迁》、《我国商业银行知识产权保护现状与对策》、《我国文化传统与自然人一人公司》、《水与中国法律起源》、《西周孝道与判例精神》、《20世纪的<周易>法律文化研究》等。