美国金融监管变革核心要点

　　文 /曾 刚

　　《2010年华尔街改革和消费者保护法》的核心在于两点：一是强调对系统性风险的关注，并建立起了相关的管理体系和程序，也即所谓的宏观审慎管理框架;二是建立了消费者金融保护署(CFPA)，以加强对金融消费者权益的保护。

　　7月21日，奥巴马正式签署了新的金融监管改革法，宣布自金融危机爆发以来，美国长达一年多的有关金融监管变革的论争暂告一段落，美国金融监管体系的调整即将进入实质性的阶段。在许多人看来，新的金融监管改革法(即《多德-弗兰克法案》)是“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融改革法案，有望成为与《1933年银行法案》(即《格拉斯-斯蒂格尔法案》)比肩的又一座金融监管的里程碑，也将为全球金融监管改革树立新的标尺。

　　应该说，美国新金融监管立法的确是针对危机中所暴露出来的许多问题制订了有针对性的改革方案，体现了美国从政府到实务界对金融危机的全面反思。但是，其是否改变了金融体系运行的基本规则，以至于能产生像《格拉斯-斯蒂法尔法案》那般深远的影响?以及是否会在世界范围内得到广泛响应，并以此引导全球金融监管变革的方向?要回答这些问题，还是有必要对这个新法案做一下全面的剖析。

　　其核心在于两点

　　《多德-弗兰克法案》的正式名称是《2010年华尔街改革和消费者保护法》，其核心在于两点：一是强调对系统性风险的关注，并建立起了相关的管理体系和程序，也即所谓的宏观审慎管理框架;二是建立了消费者金融保护署(CFPA)，以加强对金融消费者权益的保护。围绕这两个主要的核心，《多德-弗兰克法案》所提出的主要改革措施包括以下几个方面：

　　1.强调对系统性风险的关注，建立起新的监管协调机制。为改变多头监管下的“监管重叠”和“监管空白”痼疾，成立新的金融稳定委员会;该委员会由财政部牵头，主要职责在于识别和防范系统性风险。在此框架下，现有的货币监理署(OCC)和储蓄机构监理署(OTS)合并，以监管全国性的银行机构;由美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行;同时保持联邦储蓄保险公司(FDIC)的监管职能。

　　2.强调消费者金融保护。创立消费者金融保护署(CFPA)，以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。该机构设立在美联储系统内，但保持独立的监管权力，该机构可以监管各类银行和非银行机构，包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，而且可以独立制定监管条例并监督实施。

　　3.对有系统性风险的金融机构，该法案提出更高的资本充足率、杠杆限制、流动性和风险管理要求，但具体标准由金融稳定委员会确定。

　　4.控制金融机构由于“大而不倒”所产生的风险。在事前预防方面，该法案建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行机构纳入美联储的监管之下。并对金融机构规模和业务范围进行了一定的直接限制，即所谓的“沃尔克法则”。

　　5.高管薪酬及企业治理结构。在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权;要求董事会下的薪酬委员会完全由独立人士组成;允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素;对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬，美国证监会(SEC)拥有追索权。

　　6.规范中介机构行为。制订新的严格规定，以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性。针对信用评级机构，新法案在SEC中成立专门机构的监管办公室，每年提供监管报告;对评级机构要求更完全的信息披露，包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等。

　　7.加强金融衍生产品监管。该法案特别加强了对场外交易(OTC)的衍生产品和资产支持证券等产品监管。为防止银行机构通过证券化产品转移风险，要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。

　　并不具有全球范围的适用性

　　从上述主要内容来看，《多德-弗兰克法案》更多的是针对美国现有金融监管体系在危机中所暴露出的问题，而进行的有针对性的修正和调整，并没有从根本上改变金融体系原有的运行规则和基本的监管框架，而且，由于其许多措施主要针对美国的情况，并不具有全球范围的适用性，具体而言：

　　1.沃克尔法则尽管提出了对银行业务的拆分，一度引发了人们对金融监管基本框架的猜测，是否会回到“大萧条”时期对投资银行业务和传统银行业务的分拆。但在最终的法案中，其所规定的拆分领域非常的小，加之其允许的实施期间较长，基本不会对银行的经营领域产生显著影响。

　　2.对宏观审慎的关注的确是危机爆发之后，全球金融监管的一个主要潮流。不过，由于各国监管体制不同，所需要进行的制度调整也会有所差异。在美国这种实行分业监管的国家，金融体系监管会涉及众多不同的监管主体，因此，建立协调机制(金融稳定委员会)来加强部门之间信息的沟通和行动的协调，会对及时发现和修正问题有很大的帮助。但对那些实施混业监管的国家(如欧洲大陆国家)，这种制度调整并不必要。

　　3.总体上，《多德-弗兰克法案》增强了监管部门对金融机构和金融市场的干预权利，这种干预涉及了宏观和微观两个层面。其认知的基础，是认为市场存在缺陷，因此需要政府行为加以修正。但进一步的问题在于，政府就真的会比市场更有效吗?具体一点的例子，新法案赋予了监管者以更多的权利，根据其对经济与市场运行的判断来调整监管标准。但我们并没有任何理由相信，监管当局的判断就一定要强于市场，至少从目前的情况看，在信息获取以及激励机制方面，政府的反应能力明显弱于市场。

　　4.不同国家的金融发展水平并不一致。美国在危机中所暴露出来的问题，可能并没有在其他国家出现，因此，其新法案中所制定的许多修正措施，并不适用于其他国家。比如，美国在法案讨论中曾提出的统一全球金融监管标准，对金融机构增收特别税收，以及限制银行业务范围等等，在G20上并未获得其他国家的支持。

　　总体上看，《多德-弗兰克法案》针对美国金融监管体系在危机中所暴露出的许多问题，提出了较为具体和全面的改革、修正方案，这对美国未来金融体系的稳定运行，以及降低相关风险，有着一定的积极意义。但是，需要看到的是，该法案始终只是美国国内的一部立法，其更主要的是针对美国自身所面临的问题，许多措施，并不具备全球范围的适用性。而且，鉴于金融体系竞争力对于美国的重要性，这部新法案的实施，到底会对其金融体系产生怎样的深远影响，还有待进一步观察。至少从法案本身来看，它并没有改变既有的框架和运行规则，这与1933年的《格拉斯-斯蒂法尔法案》还有很大的差距。

　　(作者为中国社科院金融所银行室主任)