中国农村金融改革十年得失

    2003年6月，国务院颁布了《深化农村信用社改革试点方案》，拉开了新一轮农村金融改革的序幕。至2013年，我国农村金融改革已走过了十个年头。

　　农村金融改革的困境与难点

　　纵览中国金融改革的全局，农村金融改革虽取得了一定的成效，初步解决了农村基本金融服务的问题，但由于农村金融本身的特性和多年以来农村金融改革在认识和制度设计上的偏差，农村金融仍是金融体系中最薄弱的环节，农村金融服务供给短缺现象仍十分严重。

　　农村幅员广阔，金融运营成本相对较高。农村金融市场普遍缺乏抵押物，以信用贷款作为主要融资方式，农户又面临自然风险、社会风险和市场风险等多重风险，且有很大比例的非生产性信贷。农村金融所具有的特殊性使得金融服务成本相对较高，令许多金融机构望而却步。因此，过去的改革着力点在于解决农村金融“成本高、风险高”的核心问题，如对成本费用较高的特殊地域、特殊业务或特殊机构予以财政补贴、税收优惠或激励性金融政策。在设计上又总是遵循着规模经济、风险覆盖和大数原则，一直将农业银行（601288）、农信社、农业发展银行等正规金融机构作为农村金融服务的主力军，但这样的改革存在很多问题：

　　先看农村信用社。绝大部分县(市)农信社改制为统一法人，绝大多数省份成立了省联社。县联社需要增资扩股来满足资本充足率要求，但却不必对股东负责。被剥夺了委托人权利的股东，主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠，股金变成了高息的定期存款。产权改革不彻底，法人治理失效，内控制度薄弱，内部人控制倾向明显。省联社以控制风险之名，施行政管理之实，但无须也没有能力承担县联社经营不善的责任，关键是还控制了农信社主要负责人的任免权。农村信用社资金向上集中，创新动力不足，涉农信贷服务仍然薄弱。

　　其次是农业银行。农业银行实行股份制改革，并最终确立了“三农”县域事业部的改革方案，其理论基础是城市业务补贴农村业务，即“内部交叉补贴”。但在大行体制下，委托代理链条过长，内控水平较低，“三农金融事业部”难以建成真正的利润中心，也不可能全局性地解决农村金融问题。从财政资源(比如税收优惠)使用效率上看，“三农金融事业部”改革中对农业银行进行补贴，并不能解决道德风险与信息不对称，很难达到改革的目标。

　　再次是农业发展银行。农发行制定了“两轮驱动”业务发展战略，着力发展以粮棉油收储、加工、流通为重点的全产业链信贷业务，着力发展以支持新农村建设和水利建设为重点的农业农村基础设施建设中长期信贷业务。但农发行改革仍然没有改善公司治理，政策性和商业性业务混合，道德风险问题没有根本解决。

　　最后，邮政储蓄银行。改制后的邮政储蓄银行致力于提供微小企业贷款业务，其作为农村资金抽水机的扭曲机制得到一定程度纠正。但治理结构仍不完善，股份制企业所应具有的激励约束机制尚未建成，内部控制比较薄弱。内部人员素质与现代商业银行业务要求不符，银行各业务条线的人才储备严重不足。

　　当前农村金融有效竞争的生态还没有形成，金融供给不足，价格竞争不充分。大型银行服务“三农”的成本高昂，而小规模的、非正规金融机构又受到严格的准入限制，使得金融支持农业发展资金来源较为单一，金融服务能力受到限制，金融抑制严重。另一方面，部分中小金融机构(包括个别小额贷款公司)涉嫌非法集资或违规吸存、绕开债务融资上限、偏离“支农支小”方向、暴力收贷、财务核算混乱，监管体制不顺问题非常突出，在发展过程中面临着税负过重、融资困难等问题，改制为村镇银行的政策流于形式、财政补贴不到位。

　　从激励机制来看，大多数中央政府的税收和其它优惠政策及支持资金都针对特定机构，这种针对特殊机构的补贴方式已形成一定的道德风险。

　　由于农村正规金融机构数量少，民间融资又非常活跃，农村金融缺乏一个有效的监管体系。另外，与农村金融发展相联系的土地制度改革、投资环境、司法环境、信用环境、公共基础服务设施建设等都没进行到位，一定程度上制约了农村金融改革的发展。

　　农村金融改革需立足长远

　　农业是我国经济发展和社会稳定的基础，支持“三农”发展是我国的基本国策。未来的农村金融改革可以从以下方面着手：

　　农村金融改革必须存量和增量并重，区别对待农行、农发行、邮储和农村信用社的改革，核心是完善公司治理结构。对农业银行，建议允许其在不同地方成立不同股权结构的分支机构，允许私人资金进入农业银行的县域机构。对农发行的政策性业务可以先核定成本，再进行该项业务或服务的招投标。对邮储的公司治理需要完善，建议股权多元化，单分小贷业务。对农信社，要引进民间资本，允许一部分股东逐步拥有相对控股的位置，将责权利统一于股东，由股东选择符合任职资格的经营者，需要立法对信用社的主要股东或控股企业进行监管。

　　建立农村金融业务的有效激励机制。应该在承认机构利润目标前提下，直接对涉农业务进行招标补贴，在提高财政资源使用效率前提下，促进农村金融服务可得性。一个基本原则是，财政补贴应在信息透明和社会监督基础上，与市场机制有效对接，不是只对农行、农村信用社进行“三农”补贴，而是对任何一家服务“三农”的机构都给予一视同仁的支持，在不同机构之间实现“普惠”。无论哪家机构，无论什么属性的机构，只要其实现了政策目标，达到了标准，就应该享受相同的支持政策。