项峥：警惕地方政府债务成“断崖”

    “城镇化”和“金融风险”是2013年经济工作的两个关键词。一方面，据有关机构测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元。在有限的地方政府财力下实施如此庞大规模的投资，迫切需要解决资金来源问题。另一方面，围绕地方政府债务风险治理，财政部、发改委、人民银行和银监会等四部门去年年末联合发布通知，严厉制止地方政府违法违规融资行为。

    因此，既要积极推进城镇化建设，又要防范债务风险，迫切需要注重财务约束，防止地方政府举债形成“断崖”。

    现行以融资平台为基础的地方政府债务形成机制，已难适应城镇化建设融资之需，且存在很大的金融隐患。受《预算法》规定地方政府不得举债，以及《担保法》规定国家机关不能作为保证人的法律约束，近年来以融资平台作为承债主体的地方政府债务融资模式快速兴起。截至2010年末，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，政府负有偿还和担保责任的或有债务总计9.05万亿元，已明显超出当年全国财政收入，每年仅债务利息负担就达6000亿至7000亿元。

    虽然此后清理融资平台政策使得平台贷款增长放缓，但城投债发行规模出现爆发式增长，去年全年发行量超过8000亿元，同比增长超过130%。去年第四季度，我国宏观经济企稳回暖，主要是受到政府投资项目拉动。在巨大融资需求压力下，一些地方政府各显神通，甚至出现一些违法违规融资行为。这些情况表明，以融资平台为承债主体的地方政府债务形成机制，不仅没有起到规范地方政府融资行为的作用，而且极易引发金融风险。

    主要原因在于，财务约束机制缺位，造成地方政府“重融资轻偿还”观念较为普遍，短期行为倾向明显，故而较难实现政府债务资金平衡。虽然土地可以成为政府债务担保或偿债资金来源，但真正可供开发使用的土地资源毕竟有限。过度依赖土地出让收入，寅吃卯粮，不仅限制地方经济未来发展空间，而且极易形成土地粗放使用、规划不尽合理的局面。特别是为维持较高土地溢价率，地价上涨推高房价也成为楼市调控的重要难点之一。即使可以修改法律，允许地方政府发行市政债筹集城市基础建设资金，但如果缺乏财务约束机制，地方政府举债的潜在金融风险依然不减。像美国这样市场经济高度发达的国家，地方政府破产也不鲜见。

    从根本上说，需要从财务约束角度规划地方政府城镇化建设融资。每一笔城镇化建设资金的筹集和使用，要有相对应的科学合理的偿还计划，其主要还款资金来源应是项目建成后的收费以及地区税收。

    当然，要实现地方政府债务资金自求平衡，需要加强配套建设。首要还是要改变地方政府唯G D P论的政绩观，要积极引导地方政府从长远角度谋划地方经济发展，政府债务形成规模要与地方整体经济社会发展相一致。应强调有限的政府偿债能力，保持合理的债务率，避免城镇化成为地方政府无节制“圈钱”的借口。