完善小额贷款公司监管体系的构想

    近几年来，我国小额贷款公司得到了长足发展，无论是机构数量还是发放贷款数额都在快速增长，并且形成了独特的民间资本投入的、以盈利为目的的、只贷不存的小额贷款机构新模式。但随着小额贷款公司的高速发展，在部分省市也出现了介入民间借贷或贷款出现风险等问题，需要进一步加强对小额贷款公司的监管，并充分考虑其特殊性，构建独特的、适合我国国情的小额贷款公司监管体系。

　　国外小额信贷经典运作及监管模式

　　小额信贷是指为贫困人口和低收入者以及微型企业提供的一种可持续发展的金融服务方式，起源于1976年孟加拉国的格莱珉乡村银行(Grameen Bank)。小额信贷机构，也称微型金融机构(MFIs)，即提供这种全面金融服务的各类组织机构。根据目标定位的不同，小额信贷机构可以分为福利主义和制度主义。前者以社会扶贫发展为首要目标，如孟加拉乡村银行(GB)、乌干达国际社会资助基金会(FINCA)的村银行；后者则首要关注商业可持续性，如印度尼西亚人民银行(BRI)。在实际领域中，商业化可持续发展逐渐得到更为广泛的认同，制度主义的理念占据主导地位。

　　小额信贷经典运作模式

　　世界各地的小额信贷模式，归纳起来主要有四种：一是非政府组织模式，以格莱珉乡村银行模式为典型。二是正规金融机构模式，以印尼人民银行小额信贷部(BRI-UD)和泰国农业和农业合作银行(BAAC)为典型。三是金融机构和非政府组织紧密联系模式，印度国有开发银行、印度农业和农村发展银行(NABARD)将非正规农户互助组(SHG)与正规金融业务结合起来从事小额信贷。四是社区合作银行模式和村银行模式。社区合作银行(又称信用联盟)，是一个民主的、不以盈利为目的的金融合作社；村银行是国际社区资助基金会(FINCA)开创的一种提供小额信贷的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，主要提供市场利率的贷款。

　　小额信贷机构监管模式

　　目前，国际上对小额信贷机构的监管模式主要有三种：

　　一是自我监管。如孟加拉国的农村就业支持基金会(PKSF)是没有政府介入，完全由该行业自发成立的自我监管组织，而印度的NABARD则由一定程度的政府参与。自我监管的义务集中于小额信贷机构自身，而不依靠政府的强制约束力，或依靠专门的机构(如独立的评级机构)去监管。这种缺乏政府参与的监管在保护存款者利益，防范金融风险方面缺乏公信力，不能得到社会的广泛认可。

　　二是银行法监管。在此模式下，立法者只是简单的把微型金融机构置于银行法监管范畴。其优点在于不需要重新制订新的MFIs机构监管法，只需要利用现有的银行法去约束MFIs机构即可，但是存在银行法是否适用于小额信贷机构监管的问题。

　　三是专项法监管，即针对小额信贷机构自身特点出台专门的法律来对其进行监管。这种监管方法从根本上降低了该行业的准入壁垒，更有利于小额信贷机构自身的发展。例如，在巴基斯坦，小额信贷机构法案允许小额信贷机构在为其专门制订的专项法下开展业务，由巴基斯坦中央银行行使最终监管权。缺点在于减小了小额信贷机构兼并其他机构完成向银行转型的动力，同时也导致监管成本的上升。

　　总而言之，每种监管方法都有其各自的利弊，如何选择合理的监管方法主要依赖于各国自身监管经验和能力的判断，以及该国小额信贷机构理解和适应监管环境的能力。

　　我国小额信贷机构发展及监管现状

　　我国小额信贷机构是伴随着小额信贷的发展而发展起来的。1993年，中国社会科学院农村发展研究所借鉴孟加拉乡村银行小额信贷模式(GB模式)，利用国外机构提供的贷款和国内专项扶贫资金，在河南、河北、陕西等省试点；2005年5月，中国人民银行召开小额信贷试点工作座谈会，大力推动小额信贷机构发展，很快诞生了商业小额贷款公司。目前，我国小额信贷机构大体分为五类：第一类主要是民间或半官半民间组织形式为运作机构的小额信贷试验项目。如中国扶贫基金会开展的小额信贷项目和香港乐施会在云南的"社区发展基金(CDF)项目"，都类似于国外的非政府组织模式。第二类主要是以政府机构和金融机构(农业银行[2.51 0.40% 股吧 研报])为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目。第三类是农村信用社在地方政府的配合下开展的农户小额信用贷款和联保贷款。第二类和第三类都属于国外的正规金融机构模式。第四类主要为"三农"提供服务的村镇银行和农村资金互助社。这一类可以算是国外的社区合作银行模式和村银行模式。第五类是近几年如雨后春笋般出现的纯由民间资本投入、以盈利为目的、只贷不存的小额贷款公司。

　　如前所述，我国的小额贷款公司不能归类于国外任一模式，主要有以下几点原因：首先，国外小额信贷机构发放贷款的同时也能吸收存款(可能是公众存款，也可能是成员存款)，属于银行的范畴。而我国的小额贷款公司只贷不存，与银行有着本质的区别。其次，我国小额贷款公司的资金来源主要为自有资金，虽然规定可以从银行融入不超过自有资本50%的资金，但从银行机构获得融资的难度较大，资金来源单一，杠杆率较低，而国外小额信贷机构资金来源渠道丰富，杠杆率较高。此外，投入我国小额贷款公司的资金主要为逐利性民间资金，虽说按照规定应当投向"三农"和小微企业，但这并不是它们的目的和使命，只是由于民间资本难以进入利润率较高的金融业，不得不"曲线救国"而已。因此，我国大量盈利性小额贷款公司的出现，是我国长期金融压制的结果，一旦时机成熟，它们将向村镇银行等更高一层级的金融业态发展。从这个角度看，我国的小额信贷公司或许是一个过渡形态。

　　与国外情况相类似，我国的小额信贷机构大多接受一定程度的监管。其中，非政府组织模式下的小额贷款机构主要以扶贫项目看待，因而并未按照信贷机构来监管，可以看作自我监管。政策性银行、农业银行等属于正规金融机构，由银行监管部门在银行法模式下进行监管。而2007年1月中国银行[2.75 0.36% 股吧 研报]业监督管理委员会发布了《村镇银行管理暂行规定》，将村镇银行、贷款公司、农村资金互助社这三类机构纳入监管体系。按照中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，省级政府确定一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理。目前，虽然各地对小额贷款公司监管的做法不尽一致，但在由地方主管部门监管的基础上，大多成立了人民银行、银行监管部门参加的联席会议，共同加强监管。实践证明，在地方政府的监管下，小额贷款公司发展总体良好，运营平稳、发展规范。从青岛市情况看，至2012年6月末，青岛市小额贷款公司总资产24.6亿元，资本利润率为28.4%，不良贷款率不到0.01%。