苏培科:中国地方债不能再滥发

    近期，媒体热炒中国央行行长周小川关于地方债的观点，他指出地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方政府债务的约束。

    此言一出，一片哗然。

    其实，这个观点是周小川在今年4月份参加中国金融40人论坛的演讲内容，只是刚刚被媒体刊发出来，只摘取了其中一段。

    他本来是探讨主权债务的约束和激励机制，主旨是想表达通过债务属地化或本地化来约束发债主体的冲动，避免债务外延产生的火烧连营。

    主要逻辑是属地居民更了解当地政府的举债意图，容易形成共识，有利于债券定价，可以约束和监督政府的行为。是个好想法，但很不现实。

    以美国州政府和地方政府发债为例，他们需要充分地披露举债意图和财政预算，并需要当地议会和当地居民投票表决，投票通不过就无法发债。只有这样才能对地方政府随意、肆意地举债扩张产生制约作用。目前，中国应该朝着“约束机制”这条路来走，让地方政府的财政收支和公共服务公开透明，走向阳光化，减少腐败和浪费，避免地方政府的“大跃进”，防止制造地方债务危机和制造“代际不公”。

    从《预算法》修正案草案公布的内容来看，决策层对地方政府自行发债还是持谨慎态度，对地方债在法律条文上仍未开口子。十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，并重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

    而中国《担保法》第8条也明确规定：“国家机关不得为保证人”。如果地方债既无地方政府信誉担保，也无法律保护，其违约风险应该很大，就不应该随便卖给居民。

    现在参与借债的大都是银行等机构投资者，他们既有迫使地方政府还债的能力，也有自我抵御风险的能力，而居民根本不具有这样的能力。

    另外，地方政府的举债冲动靠属地居民根本无法抑制，因为地方债和地方融资平台是迫于政绩考核和财税制度，是一个制度性难题。

    以往除了举债，经营城市的土地出让金收入是地方财政的主要来源，但随着房地产调控和土地财政收入打折扣之后，地方政府只能想方设法去举债和增加收税，而这与当前宏观减税的大背景相悖，但却是目前的现实状况。

    如果想真正落实减税政策，想彻底改变地方财政“寅吃卯粮”，打破土地财政，就必须要尽快启动财税体制改革，调整中央与地方之间的税收分配格局，适当向地方政府倾斜分配，让地方政府的财权与事权相匹配。否则土地财政难以打破，房地产调控难以落实，减税政策很难执行到位，地方政府的举债冲动也难以抑制，即使地方政府融资平台今天关张了，过一段时间可能又会以另一种融资形式出现。

    另外，地方债以后不能再滥发，若非得发行就一定要坚持“谁借谁还”的原则，实施行政责任追溯机制，尽量避免制造过多的、不负责任的代际不平等现象。

    (来源：BWCHINESE中文网作者为CCTV证券资讯频道新闻主编、财经评论员)