多头博弈背后：PE监管何处去

刘冬

[ 近来，各方围绕PE入法争论不休，而这场讨论背后则是当前国内私募股权基金监管的多头现状 ]

“其实行业里面大家并不是反对监管，而是担心监管的透明性、权威性不够，政府部门之间、中央与地方之间衔接不够，造成基金投资和运营成本的增加。”昨天，一位PE/VC行业的研究者对《第一财经日报》记者说。

近来，围绕着《基金法》修订和私募基金如何纳入法律调整范围，各方争议不休。这场讨论背后则是当前国内私募股权基金监管的多头现状。由于各个部门之间缺乏协调，行业难以面对一个统一、透明的监管体系。

如何改善当前的PE监管格局，集中保留好的监管实践，同时扬弃不必要的管制，正在考验相关政府部门与私募股权行业共同的智慧。

多头监管现状

目前仅上海市有三个与VC/PE相关的行业协会：由上海市发改委主管的上海创业投资（VC）行业协会，由上海市金融办主管的上海股权投资(PE)协会以及由上海市商委主管的上海国际股权投资基金协会。

这或许部分反映了VC/PE行业协会林立、多头监管的现状。而近日围绕“新基金法”修订中，PE监管的一项难题——监管权归属，再次成为各方关注的焦点。由于证监会是《基金法》认定的主要监管机构，而目前发改委所主导的VC自愿备案和PE强制备案已经逐步推进，令业界担心的是，VC/PE监管权的变化很可能影响行业走向。

2006年，某美资VC准备在国内新设一只合资基金时，因审批部门众多，整个流程耽误了好几个月。一位曾参与当时基金设立的人士向本报记者回忆称，由于外商创投企业的设立需经过商务部和科技部的审批，当时科技部负责的官员看到我们投资了小肥羊，就觉得我们不是VC，他理解的VC都必须是投资于高科技企业。“为此，我们前前后后解释几个月。”他表示。

目前我国对于股权投资的监管部门主要包括国家发改委、商务部、银监会、证监会、外汇局等。其中，外资VC/PE投资于鼓励类和允许类企业，都需向被投企业当地授权的商务主管部门备案；VC/PE投资的企业上市时，需要证监会的审批，同时证监会也直接负责券商直投子公司和直投基金的审批；具有国资背景的股权投资企业若在中国境内设立股权投资企业，同样是受到国家发改委和国资委的多头监管；2011年以来，一些打着股权基金名义从事非法集资的案件集中爆发，而对非法集资案件的处理一直归口在银监会。

备案制渊源

发改委对创投的备案式监管由来已久。2005年，十部委下发《创业投资企业管理暂行办法》，规定国家对创业投资企业实行自愿备案式管理，同时备案的创投有机会享受一定的税收优惠——创投企业投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的，可按其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该创投的应纳税所得额，不备案的VC则无此优惠。

“对上述税收优惠政策，国家税务总局响应得比较快。虽然实际操作中，很多机构享受不上，但至少成为创投机构去备案的一个动力。”天津金诺律师事务所郭卫锋认为。

根据国家发改委最新的数据，截至2011年底，在发改委备案注册的创投机构已达882家。其中江苏省和浙江省因VC发展较早，备案机构也最多，分别达到204家和125家。

对VC的备案，国家发改委抓大放小，只在2008年和2010年备案了国投高科、海富产业投资等5家，其余主要由地方发改委备案。以天津为例，天津市发改委和天津市科委各出一名人员组成“备案办”负责本地VC的备案。

也有近30家VC因其投资项目不佳、后续资金没到位或者业务发生转型而被“取消备案”，这体现了备案制的监管作用。上海市创投协会秘书长钱维锠向记者介绍，备案的机构一方面要每年进行备案年检，同时也需要每个季度在发改委的备案系统里更新自己的项目投资退出等信息。

但对私募股权基金（PE）的强制性备案，则是发改委办公厅在2011年11月《关于促进股权投资企业规范发展的通知》中所推出。郭卫锋认为，PE强制备案的出台背景，一方面是当时各地打着股权基金名义非法集资的现象愈演愈烈，另一方面则是由于当时“新基金法”一读稿即将出台，发改委为维护监管权力而匆忙推出。

对于备案制的探索，发改委也经历了从“事前备案”到“事后备案”思路的转变。在2008年至2010年的自愿备案时期，鼎晖、弘毅等40只PE基金获得了发改委的备案。由于在发改委备案是基金获得社保基金投资的必要条件之一，因此前往备案的也主要以运作较成熟、有意获得社保出资的PE为主。

在上述40家备案的企业中，也不乏PE管理机构备案，即事前备案，由基金管理机构先备案，备案后再去募集设立股权投资基金。但后来发改委认为，事前备案有为其募资做背书的嫌疑，后来遂改为基金募集完成后再备案，即事后备案。2011年底开始的强制备案也实行这一原则。

从强制备案各地的执行情况来看，天津响应得最为迅速和彻底。先后出台了诸如提高注册资金门槛至1亿元等多项配套文件，并率先开展PE强制备案：由天津市发改委、金融办、银监局、科委等多部门各出一人组成“备案办”，发改委负责备案材料的收集，企业是否通过备案则由“备案办”开会表决。

天津股权基金协会秘书长阮班会介绍，目前天津获得备案的PE接近80家，当然，还有大量交了材料但还没有通过的“积压”着。由于人手有限，备案效率不可能很快。

天津尚且如此，其他地区的PE备案工作推进得更为缓慢。记者了解到，强制备案推向全国后，各地执行效率不一，个别对PE行业不太重视的地区甚至还全未开展。目前国内上万家PE备案的仅百家，也不乏想通过备案来“提升形象”的PE遇到“备案无门”的窘境。

PE监管：抓手何处？

2008年金融危机前，美国和欧盟对PE业都豁免监管。由于美国的PE以并购型基金（Buyout Fund）为主，多进行杠杆收购，需要向银行大规模贷款。而一旦被收购企业经营不理想，就可能形成银行的呆坏账，进而危及银行储户利益，带来系统性风险。鉴于此，美国在金融危机后开始对PE进行较宽松的事后备案式监管：募集规模在2500万美元以上的PE需要向美国证监会进行注册登记，履行信息披露、定期报告或存档备查等义务。

与美国PE发展的市场阶段不同，中国PE目前虽数量爆棚，但与传统的金融行业如银行、证券、公募基金相比仍处于起步阶段，与传统金融业的交集也十分有限，尚谈不上系统性风险。从监管实践来看，证监会对PE的监管也只在被投企业的IPO环节，审核PE是否违规入股、是否有关联交易等。

截至目前，中国PE行业所面临的“特有”风险，则是当PE成为时髦后打着PE旗号从事非正规集资所引发的风险。2011年以来，包括活立木、盛世富邦、天津泰诺等多起案件爆发，涉及资金上亿元。但业内的共识是：这些出问题的“PE”绝大多数不是备案的PE，而是游离于备案范围的“伪PE”。

一位PE业内人士认为，在此背景下，为打击非法集资而出台的对整个PE业的监管政策是被动的，是“头痛医脚”的。

在发改委推“强制备案”前与PE界代表的座谈中，发改委提出：备案管理部门通过工商部门的网络系统，查询登记有“股权投资”、“创业投资”字样的企业，就可以知道哪些股权投资企业没有来备案，目前已经有省发改委这样做。

但郭卫锋认为，非法集资屡查不止的一个重要原因，在于国内投资者教育做得太差。这一方面在于案发地与企业注册地不在一处，企业是否备案不能有效地公示；另外在处理这类案件时，地方政府出于稳定考虑不愿向外界即时通报，起不到教育投资者的作用。

（本报记者蒋飞对此文亦有贡献）