来源：财新网-新世纪 作者： 发布时间：2012年07月16日
[导读]因地方融资平台负债率已很高， 修订中的《预算法》 否决了地方政府举债权。
地方政府自主举债再次遇阻。
在6月底的二次审议中，《预算法》的修订否定了第一轮修订中允许地方政府举债的表述，明确规定地方政府不能举债，只有法律或国务院规定，才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。
受访的多位监管部门人士及学者认为，原本寄希望于此次《预算法》修订，推动地方发债的真正市场化、证券化，既可以通过市场约束地方，也树立和强化地方及投资者的市场意识，但事与愿违。
谁来举债
一位参与此次《预算法》修订的知情人士向财新记者透露，二次审议中，反对的声音主要来自财政部门，“理由是认为现在地方平台负债率已很高，地方政府发债风险大”。
一位债券监管部门人士告诉财新记者，“允许地方政府直接发债，地方财政就得透明，必须信息披露、也要相应有地方财政的资产负债表，就会推动地方财政进步。如果还是中央代地方发债，地方财政仍是不透明。”
财新记者获悉，全国人大常委会曾建议让省级政府直接发债，但发债规模由财政部审批。
“这也不太合理。财政部审批就相当于给地方背书。但事权都在市县，省政府发债的钱需要分给各市县，那么由谁负责偿还？还债机制如何？这中间的交易成本会很高。”前述债券监管部门人士称，省级政府代发债券，形同目前中央代发地方债，不同的信用等级仍无法体现。
发改委有关人士亦建议，“应由承担项目事权的市县主体来发债，让评级机构、机构投资者对不同地方政府进行评级，这样会拉开利差，树立地方市场意识。政府发债成本比城投公司发债成本低，当然应用低成本的政府债券替代高成本的融资工具。”
“为什么这次《预算法》进入第二轮修订过程中，否定了第一轮关于地方债的正面表述，而退回了过去多少年的‘除国务院特别批准之外，地方政府不得举债’陈旧表述？”财政部财科所所长贾康近期在陆家嘴论坛上评价，“立法解决什么问题？解决中国经济社会转轨过程中法律怎样越来越健全、越来越能对实际生活发挥实质性的指导、约束和服务作用。如果看到有矛盾，就退回原来的条文，等于没有任何作为。”
发债风险
在6月26日召开的第十一届全国人大常委会第二十七次会议上，全国人大法律委员会副主任委员洪虎亦表示，近些年地方政府债务急剧上升达十万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。
一位资深研究人士说，地方债务急升，折射的是地方财政的脆弱。他认为，2012年地方政府面临偿债高峰。既是地方融资平台贷款到期的高峰期，也是2009年中央代地方发行的2000亿元地方债的偿债高峰期。2013年数万亿元城投债也将进入还本付息阶段，地方政府压力剧增。
“不让地方发债风险才大呢！因为地方政府该干的事儿还得干。”前述参与此次《预算法》草案修订的知情人士如此强调。
他分析认为，一方面，中国过于将财税收入向中央集中，而转移支付制度并不完善；另一方面，地方政府实际上承担大量的公共支出责任，这导致财权和事权的严重不匹配。比如，高速公路这一基础设施建设，在国际上，跨区域的国道、高速公路的建设大部分都由中央财政支出，而在中国，主要是由地方政府负责融资和偿还本息，即所谓“贷款修路、收费还贷”，导致中国的物流成本过高。
2011年4月，人民银行行长周小川在清华大学金融高端讲坛上演讲时指出，通过“市政债+财产税”的组合，避免地方政府过度使用土地财政，能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决中国城镇化过程中的融资问题。
周小川说，如果发行市政债，金融市场可以给债券定价、评价风险，不同城市的债券价格不同，形成不同的约束力，有利于防范风险并形成激励机制。
“央行正是希望在不改变现有行政体制的整体框架下，可以从技术上寻求一些突破和改进，用地方债替代银行贷款。” 中国社会科学院金融所银行研究室主任曾刚对此分析称，在现行税制、政治体制很难有太大改变的情况下，让地方政府发债以市场化、透明化、标准化方式约束地方政府的融资行为，是最现实的方式。
能力何来
反对地方发债的声音认为，政府财政的透明有赖于政府会计改革，如政府会计准则的建立、资产怎么定价、政府资产负债表如何编制、中央和地方政府的关系应如何理顺，“地方财政不是独立的，在这种体制下让地方直接发债并不现实”。
一位资深金融专家认为，是否允许地方政府发债，关键取决于市政当局是否有能力对自己的财务进行管理，包括资本支出预算管理能力、资产管理能力、债务管理能力。他表示，这种管理能力的体现，从技术上说，如现有道路、垃圾处理、污水处理项目等的管理，不仅仅体现在融资修建方面，还包括地方政府是否能根据未来的需要测算未来维护成本、税收、非税收入等。
世界银行的一项调查显示，90%以上的中国地方政府都不具备这种能力。
“其实，法律并未禁止地方政府的此类能力建设和制度安排，当地方政府具备这种能力之后，才可以据此向人大表明，自己是负责任和有能力的市政当局，可以优先具有发债权。但为何地方政府不建设这种能力，原因在于其只对上级政府负责，而上级政府未对其提出要求。这涉及事权划分、问责机制等。”这位专家指出。
贾康强调，政府地位关系的理顺要符合市场化发展方向，远景应该是在资产负债表透明的前提下对地方政府发债加以规范，让市场主体的综合制约使地方政府发债不敢过头。