地方举债权虚实

    “作为研究者，我不能很好地理解，为什么这次预算法进入第二轮修订过程中，否定了第一轮关于地方债的正面表述，退回到除国务院特别批准之外，地方政府不得举债这样一个表述。”财政部财政科学研究所所长贾康在6 月28日举办的陆家嘴论坛上称。

　　贾康不能理解的内容是指，6月26日提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案二审稿，当中一句“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的表述，这等于浇灭了地方政府自主发债的期望。

　　在当前地方各级财政收支矛盾日趋紧张背景下，地方政府能否自行发债一直是各方关注的焦点。此前的2011年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的预算法修正案草案，曾提出对地方政府债务实行限额管理。地方发债似乎看到了曙光。事实上，同年10月，财政部规定上海、浙江、广东和深圳四地可以自主发行地方政府债券。

　　按照二审稿中的表述，或将刚打开地方发债的大门悄然关闭。

　　这一思路的变化，会带来怎样的连锁反应？毕竟，不允许地方发债的规定一旦以法律的形式固定下来，就不能轻易改变，其带来的深远的影响，或将影响未来央地关系的重构。

　　最大争议点

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文指出，这一思路的调整，反映出中国对当前地方政府超过十万多亿元债务的管理态度。在欧债危机持续蔓延，全球经济前景依然不明朗的情况下，此举传递出中国准备从严规范地方债务、防范金融风险的重要信号。

　　事实上，去年12月份全国人大常委会初次审议《预算法》修正案草案时，代表委员们最大的争议就集中在这条关于地方债的规定上。

　　一审稿明确规定：国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。

　　在审议时，相当一部分人大常委认为，在地方政府没有发债权，地方债处于实际违法的情况下，就已经让地方政府举债超过10万亿元。如果在《预算法》中给地方债开了口子，那么地方债的规模很可能会爆发式增长，以致于无法控制，这会给国民经济带来巨大风险。

　　而且，地方政府官员都是任期制，不需要对下一任负责，一些地方官员往往会在任期内大举发债，并把债务留给下任。这也不利于控制地方债的规模。

　　因此，基于现实情况，相当一部分人大常委建议，人大常委会应慎重考虑是否允许地方政府发债，并建议进一步限制和细化草案中的有关规定。

　　全国人大预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长俞光远就一直坚持反对地方财政编制赤字预算，反对赋予地方政府举借债务的权利，理由在于，地方政府缺乏还债的来源和机制。

　　市场上人士也表达了相似的观点。第一创业证券研究所副所长王皓宇曾向《财经国家周刊》记者表示，“现在看到的偿债办法，依然还是要靠地方的财政收入。不然，解决债务问题，就是要时间换空间，靠通胀通过市场上涨，弥补债务。”

　　因此，防范地方政府滥用这项权利的风险，对地方政府进行监督，控制其无法偿还的财政风险，这个问题不能解决，决策者对赋予地方政府发债权会慎之又慎。

　　平台债补血

　　“现在如果作为一部法律把这个给确定下来，值得商榷。清理融资平台，等于把后门关掉了，又不给开前门，地方财政将会非常困难。”一位东部某省财政厅负责人对《财经国家周刊》记者很无奈地评价。

　　不过，近期种种迹象表明，在新一轮“稳增长”政策的带动下，中央在谨慎对待地方政府自主发债的同时，各个融资渠道已经有所松动。

　　“融资平台没有脱离政府的体系，本质上还是政府债务。不允许地方政府发债，实际上是堵塞了一条地方政府融资的渠道。但这反而能增强融资平台的融资功能。”一位接近中国银行间市场交易商协会的人士向《财经国家周刊》记者指出。

　　国家发改委财金司的一位官员向《财经国家周刊》记者指出，今年下半年会加大平台债的发行力度，并且会进一步简化审核程序。

　　2012年政府工作报告指出，今年中央将代发地方债2500亿元。这一规模较近几年财政部每年代发的2000亿元地方债力度有所增加。但这远不及地方政府通过融资平台发行城投债的规模。

　　数据显示，截至6月14日，企业债共发行178只，融资规模为3025.9亿元。中债统计数据显示，其中地方企业债发行165只，募集资金2011.9亿元。无论发行数量和融资规模，已接近历史高点。

　　上述经济学家指出，企业债包括城投债和产业债两类，其中城投债的发行量占较大比例，大致在70％－80％。“在银行新增信贷不大的情况下，企业债发行力度还是很大的。”

　　大规模的发债背后是地方政府债务偿付高峰期的到来。根据审计署2010年底的报告显示，今年到期金额达1.84万亿元，加上去年延期的部分，实际将高于该数。另据统计，截至5月末已有1078亿元地方债到期，到8月底，2009年发行的2000亿元地方债将全部到期。

　　地方政府正在通过“借新还旧”的方式以避免违约。

　　国内某券商投行业务的负责人向记者指出，在发改委宽松政策的支持下，债市几乎成了地方融资平台的最主要融资渠道，目前还有很多平台公司在发改委排队等待发债。

　　上述负责人透露，发改委正在酝酿将企业债发行人范围扩大到非百强县以外的县级主体，届时将会有县一级的融资平台也可以通过债市来进行融资，债券市场将迎来扩容潮。

　　重构央地关系

　　兴业银行首席经济学家鲁政委认为，基于长期可持续的考虑，简单让融资平台“王者归来”并不可取。未来中国的发展还需要基础设施的建设和完善，但应更多考虑将过去由融资平台隐性融资承担的基建任务转变为通过规范的财政拨款和透明的债务融资方式来进行。

　　融资平台问题是地方债务问题的主要问题，但并不是全部问题。多位业内经济学家认为，要化解地方融资平台的风险问题，最根本的在于进行地方融资体制的改革。

　　中国社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇向《财经国家周刊》记者表示，现在我们国家的分税制实际上是不彻底的分税制。因为没有真正解决中央集权与地方分权问题，地方财政与中央财政之间关系并未理顺。

　　如在美国、日本、法国、德国、英国等，法律允许地方政府发债，地方政府债券市场已较为成熟和完善，成为地方融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在国家的经济发展尤其是地方经济的发展中发挥着重大作用。

　　“我们的中央与地方政府是委托代理的关系，这和联邦制是不一样的。因此，发债权是从中央派生的，而不是地方自治的关系。如果把地方自治的债券概念搬到我们这种委托代理的体制下不可行的。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希向《财经国家周刊》记者表示，“这是个深层次的问题。”

　　因此，关于地方政府自行发债的问题，背后是央地的激烈博弈。如果赋予了地方政府的发债权，那么实际上，中央政府的宏观调控能力将被削弱。

　　而目前中国的财税体制，是更多地把财税收入向中央集中，而转移支付制度又不完善，这就直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。这导致在财政体制上，政府间财力和事权失调。

　　在贾康看来，首先要理顺政府与市场的关系，政府职能要合理，不能管过多的事。在此基础上，理顺央地政府关系，就不能回避地方政府融资的功能和权利。

　　贾康强调，政府地位关系的理顺要与市场化的大方向兼容，远景应该是在资产负债表透明的前提下对地方政府发债加以规范，让市场主体的综合制约使地方政府发债不敢过头。“整个程序怎么考虑？受什么力量监督，是否要设总量界限？这个界限在市场里面如何分布？如何具体化？都可以讨论，但不能无所作为。”贾康说。