地方债务体制改革的突破口

    日前，上海、浙江、广东、深圳作为地方债发行试点，是建立规范地方债务融资体制的突破口

    近年来，地方政府预算外融资支撑了中国大规模基础设施建设，对应对国际金融危机冲击发挥了重要作用，由此也引发了对地方负债风险及其可持续性的关注。笔者认为，日前，上海、浙江、广东、深圳作为地方债发行试点，是建立规范地方债务融资体制的突破口。    

    目前的地方政府融资模式不可持续    

    目前的地方政府融资主要依靠各类地方融资平台借贷。其中，土地租赁、土地及物业抵押贷款占地方政府基建融资总额的80%～90%。经过2009年以来的大量借贷，融资平台风险有所上升。短期看，风险主要来自两方面，一是2012～2013年是相对集中的偿债期，二是恰恰明后两年地方政府的土地收入将明显减少，加之房价下跌导致抵押率下降，实际负债率可能明显上升。

    对于融资平台的短期流动性风险，可通过调整债券期限、增加非房地产抵押以及变现部分资产解决，控制得当不致引起大的风险。比短期风险更为重要的是现行融资模式的可持续性。随着城镇化和产业转移的加快，地方政府融资需求面临巨大压力，而现行平台公司土地抵押贷款模式具有一次性特征，长期看这一融资模式不可持续。为此应在深化财税和金融改革的基础上，通过将地方政府债务纳入预算管理和实施规范透明的发债融资机制，达到既能有效控制债务风险又能满足地方政府合理资金需求的目的。    

    美、日、德地方债融资的国际经验与借鉴    

    从成熟经济体经验看，地方政府融资的主要方式，是发行地方（市政）债。一般来说，在金融市场较为完善的条件下，发行市政债的利率低于银行贷款；同时，由于地方债发行比较公开透明，信息披露要求较高，适合经济规模大、基础好进而能获取较高信用评级的地方政府及其机构。

    美国发行地方债经验

    美国是联邦制国家，政府不同层级间的财政相对独立，发行市政债券是地方政府主要融资方式，其中1～30年的长期债券占地方政府债务的90%以上，债券项目涵盖了教育、交通、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目，主要分为一般责任债券和收益债券两种。一般责任债券由税收及其他财政收入担保，筹得款项的使用不与具体项目挂钩。收益债券则以特定项目的收益担保，筹得款项专款专用。相应的，一般责任债券持有人最终可以上诉法庭以获得发行人（政府或其代理机构）的资产；收益债券则不能以地方税收弥补项目收益不足，债券持有人可能承担最终损失。

    总体上看，美国对地方债的风险控制，主要来自法律上的直接和间接限制。直接限制包括：州和地方政府通过立法对债券的发行权、发行规模进行限制，并且一般情况下地方债只能用于公共项目投资而不能用于弥补经常性预算赤字。比如许多州法律规定，地方政府发行一般责任债券必须得到有关机构甚至全体居民的授权或批准，并且在宪法或其他法律中对政府负债规定了最高限额。法律的间接限制主要在于平衡预算和财政收支限制两方面。一是平衡预算：预算一般实行分类管理，资本性预算可利用负债筹集资金，而经常性预算一般都要求平衡。二是财政收支限制：几乎所有的地方政府以及差不多一半的州政府，其预算中的税收或支出受到宪法或法律限制。

    日本发行地方债经验

    日本是中央集权制国家。上级政府的法律或道义事权往往成为下级政府的当然事权，下级债务不可避免地成为上级的或有债务，上级不得不为下级债务最后承担实际责任。

    日本《地方自治法》规定:“地方公共团体可以依照具体的法律法规发行地方债，不过需要详细地说明发行目的、最高额度、发行方法、利率、偿还方法等内容。”日本的地方公共团体分为普通地方公共团体和特别地方公共团体两大类。普通地方公共团体是指都、道、府、县以及市、町、村（日本的一级行政区划单位为都、道、府、县，它们是平行的关系，独立于中央政府，拥有自治权；二级行政区划为市、町）；特别地方公共团体是指特别区（特别区是专属于京都的行政区划，目前东京共有23个特别区）、地方公共团体联合组织、财产区及地方开发事业团。

    为防止地方公共团体仅为了实现单一年度财政收支平衡随意发行地方债，日本《地方财政法》第五条明确规定“地方公共团体不能将地方债收入作为财政支出”。这在一定程度上意味着日本从原则上禁止赤字地方债的发行，同时为维持居民代际间公平，规定了能够将地方债作为财源的适债项目。

    即使适债项目可以通过发行地方债方式筹措资金，前提也是要拥有经常性财源，而且被允许作为建设性支出的地方债的偿还年限不能超过所建工程的使用年限。另外，总务大臣及都、道、府、县知事每年都要对地方债的用途进行检查，判断是否符合法律规定。不过，出于其他的政策性考虑，有些项目即使不具备《地方财政法》的规定，也可以根据特别立法进行特例发债。

    日本地方债可分为证书借款和发行债券两种方式。证书借款是指地方政府向中央政府、公营企业金融公库、银行等进行借款，借款利率与资本市场利率挂钩,由市场决定,不需要与中央政府协商。在日本地方债的资金来源中，政府资金、公营企业公库资金等公共资金占60%左右，民间资金中关系资金占30%左右，公募资金一般不到10％。基于此，日本地方债实际上已经成为中央政府资金分配的一种重要方式，成为一种变相的转移支付。

    2006年后，日本地方政府发债改审批制为协议制，增强了地方公共团体发债的自主性和地方议会的约束作用。根据新的协议制度，除财政有赤字或超过发债限制比率的地方公共团体发债需要中央政府批准外，一般情况下地方政府或团体均可自行发债。此外，按照新的协议制，在得到总务大臣或都、道、府、县知事同意后发行的地方债，除了有公共资金注入以外，还可使用地方财政计划、地方交付税等手段作为偿还保障。随着新协议制的推行，中央政府对地方债也更加侧重事前风险防范及事后审计监督。

    总体看，日本通过建立地方公债制度，一方面，充实了地方财源，加快了地方经济和公益事业发展；另一方面，通过法律制约和中央政府的严格管理，地方债过度膨胀风险得到控制，中央政府也借此加强了对地方财政的指导。

    德国发行地方债经验

    德国属联邦制国家，实行联邦、州、地区三级管理，并相应建立了分级管理的财政体制。各级政府均有独立预算，分别对各自议会负责。理论上州和地区政府都可发行债券，但受职能限制，发行人主要是州政府，地区政府很少发行。截至2011年6月末，德国各州政府债券存量累计达2751.27亿欧元，占政府债券存量的21%；地区政府债券存量为1.75亿欧元，占地方政府债券存量的0.06%。

    根据购买主体不同，德国地方政府债券可分为小额债券和基准债券。小额债券直接出售给最终投资者（个人或规模较小的企业等），单笔购买量较小，一般期限较短（5年以内），约占地方政府债券存量的20%；基准债券则批量出售给规模较大的投资者（银行、投资基金等），期限一般较长（5～10年），约占地方政府债券存量的80%。

    根据是否对债券风险进行担保，德国地方政府债券可分为普通债券与结构性债券。结构性债券是指对利率和通胀风险进行规避的债券（债券本身嵌入利率看涨期权，以防利率上升等），该类债券占比相对较低（约占20%）。地方政府在发行外币债券和结构性债券后，会在银行办理套期保值，规避相关风险。

    虽然法律无明文规定，但德国宪法法院曾裁定，各州应遵守“忠诚性原则”，即如果某州确实无法偿付债务，联邦政府及其他各州可施以援手。在某种程度上，德国地方政府债券存在国家隐性担保。

    德国地方债发行源于1991年两德统一后大规模投资支出需要，通过建立地方政府债券市场，一是实现了政府债务资金来源的多元化，降低了流动性风险。截至2011年6月末，德国地方政府债券余额已占地方政府债务余额的53%，银行信贷占比降至29%，债券剩余期限为4～7年。二是融资成本的公开化、市场化，有利于地方政府巩固财政。三是“忠诚性原则”及担保义务的非法定性，既保证了联邦和各州之间债券收益率变化的一致性，又确保了合理溢价。各州与联邦政府以及各州之间的较低溢价，可有效降低债券融资成本。

    2009年前，德国地方政府基本是自行决定是否发行债券，德国财政部只在每年召开的全德财政部长会议上，对其进行“窗口指导”，约束力较弱。但地方政府为确保财政的可持续性，降低融资成本，也自行控制债券发行规模。通行惯例是：债券融资不能进行超额融资，即融资额不能超过预算赤字；与此同时，对基础设施的投资不能超过债券融资规模。2009年6月后，随着“债务刹车法”的实施，德国正式对地方政府债券发行规模进行了限定，发行条件日益收紧。    

    通过地方债发行规范地方政府负债管理    

    美国、德国、日本的经验表明，相对于银行贷款，发债融资的透明度要求以及与之密切相关的财政和市场约束程度更高，债务人的信用状况更能得到市场的有效评价。对我国而言，逐步增大地方基础设施建设中的债券融资比重，也是增强地方政府这一债务人内部（财政）和外部（市场）约束的必由之路。

    发债有利于增强地方政府负债的内部约束

    建立地方政府债务约束机制是加强债务风险管理的重要手段。为确保地方政府债务按期还本付息，地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金。考虑到偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目每年有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，统一由财政部门还本付息。

    发债有利于增强地方政府负债的外部约束

    发债融资的信息披露要求很高，且需要引入跟踪的信用评级机制，发债人状况时刻被各种外部力量“昭示”天下，信用违约成本远远高于银行贷款，发行人借款行为就会趋于谨慎。当下愈演愈烈的欧债、美债危机，从一个侧面反映了投资者以及评级机构的强大监督作用。

    一是有利于提高地方政府债务透明度。防范地方政府融资风险，必须建立一套基本的制度框架，依法理财，提高透明度，接受公共监督。第一，地方财政应进一步透明化，以便同级人大和市场监督。第二，建立单一账户，改善地方政府的预算管理。第三，改革政府会计制度，当前是采用“现收现付制”，可以引入“权责发生制”，形成资产负债表式的全景图和更有效的信息体系。第四，地方经济统计科学化和相对独立，避免政府干预和造假，从而误导投资者引起市场波动。第五，阳光融资，在《预算法》框架之下，以正面规定的地方债来逐步替代和置换包括地方融资平台形成的隐性负债。第六，对地方政府融资平台贷款分类处理，条件较好的，试行证券化，从而提高流动性，降低银行风险。

    二是有利于强化市场监督机制。在发行阶段，地方债发行要求地方政府公开政府债务、投资主体和项目相关信息。别的不说，就平台贷款中地方政府或人大出具、银行据以放款的五花八门的安慰函、担保函，其规范性和法律效力就很难符合发债市场的信息披露和评级要求。即使在发行阶段过了关，从投资者角度，也可以通过“用脚投票”方式实现对政府的监督功能：一方面，在一级市场认购政府财力水平较高，项目回报较好，信息透明度较高的地方债，以市场行为方式约束地方政府债务规模；另一方面，投资者通过了解政府财力、项目运营主体和项目进展情况等信息，在二级市场中抛补债券从而影响债券利率，并间接影响地方政府筹资成本和地方政府的新发债计划。从信用评级机构角度看，可以通过外部跟踪评级来督促地方政府改善政府资产负债水平，提高投资项目决策和管理水平。    

    地方债发行对财税和金融体制改革的要求    

    改贷款为发债，看似仅仅是融资形式上的变化，但实质涉及体制特别是财税体制改革问题，其中的关键，是要加快健全地方财力和事权相匹配的财税体制。

    1994年分税制改革之后，中央政府与地方政府形成一级政府、一级财权的分级财政。但是，然而随着“财权层层集中”“事权级级下放”，地方政府收支矛盾逐渐突出，同时《预算法》又限制了地方政府直接发债融资，在这一背景下，举办各类融资平台从银行大量贷款几乎就是必然选择。

    2008年以来为应对国际金融危机，地方配套的建设资金支出压力骤然增大，地方发债又被重新提上日程，但结果是中央政府代发。中央政府代发等于是中央发债，实质是变相的转移支付，和融资平台向银行借款的规模相比只是杯水车薪。2011年10月20日，上海、浙江、广东和深圳获准自行发债，但根据相关规定，这些债券仍由财政部代办本息偿付，地方政府作为独立债务主体的地位仍未确立。究其原因，除了对风险认识上的分歧和《预算法》等法律障碍外，关键还是担心现行财税体制下地方政府是否具备足够偿债能力。

    与国外相比，中国政府的级次太多。世界上绝大多数国家都是三级政府、三级财政，而中国有五级政府。需要深化财税体制改革，完善中国的分税制财政体制。规范省以下的分税制，实行省管县，把财政体制扁平化，从原来的五级分税变为三级分税框架，同时，形成三级的举债权。这样有利于增强中央对于地方的监管力度。

    完善分税制特别是加快构建相对独立的地方税体系，是地方发债融资的基础。政府间财政支出责任划分确定后，要赋予各级地方政府相应的财权和财力，政府间财政支出责任调整必须有财力作保障。在收入安排上，当务之急是赋予基层政府与其所承担的支出责任相适应的具有增长潜力的收入权利。根据不同区域经济发展和税源特点，逐步形成东部沿海地区以房地产税为主体、中西部地区以资源税为主体的地方税体系。

    从中长期看，西部地区资源类税收增长具备潜力，应加快实施资源税改革，逐步扩大征收范围和提高税率，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。对东部地区而言，房地产税最具潜力，应放手让各地自行征收，逐步以房地产税代替土地批租收入。无论是资源税还是房地产税，税源均具有很强的地域性，应赋予地方更多的税收自主权甚至设税权，为地方发债提供稳定的偿债基础。

    除完善财税体系改革外，推动地方发债的金融改革方面，主要是加快债券发行体制改革，变审批制为注册发行制度，允许地方政府根据市场需要发行不同类型的债券，允许信用评级相近的省（市）联合发行债券，增强信用等级，增加市场流动性；允许银行类金融机构将持有的地方债向中央银行贴现融资等。同时加快评级制度改革和地方信用体系建设，为地方发债创造良好的市场条件。     （纪　敏　孙　彬 作者单位：中国人民银行研究局）