破解地方政府融资平台难题

    改革开放以来，我国社会经济的发展主要由政府政策主导来引导和调控，并逐步发挥市场经济的作用，其中投资的拉动或推动发挥了重要的作用。2009年中央实施4万亿元投资计划，地方政府为配合中央的扩张性政策，极大地发挥了地方政府融资平台(以下简称融资平台)的作用。融资平台促进了各地社会经济的发展，同时也带来了重大的风险。如何看待融资平台风险，破解融资平台难题，已成为当前中国经济发展的一个焦点。本文在分析当前融资平台风险集聚的各类矛盾基础上，提出解决融资平台问题的一些办法，以期为正在开展的治理工作提供参考。

    当前融资平台的矛盾

    （一）融资平台债务结构性矛盾

    融资平台是地方政府通过划拨土地、股权、规费等国有资产注入而形成的，按照公司法和商业化运作的企业法人。由于资产的现金流不同，资产期限结构错配导致不少融资平台的资产收益性和债务偿还性之间产生了问题与矛盾。融资平台可以具体分为经营性融资平台、准经营性融资平台和公益性融资平台：经营性融资平台有项目经营收入，基本可以产生稳定的项目现金流；准经营性融资平台有部分项目收入，只能维持自身的正常运营；公益性融资平台是没有现金收入用于改善民生的纯公共物品，例如养老院，公园等。绝大部分经营性项目的融资平台债务风险可控或者基本可控；准经营性项目和公益性项目的融资平台就需要政府予以财政补贴，债务风险敞口明显，有些风险较大。各地政府通过各类融资平台筹措资金，加大投资来推进经济发展；并用推进地方经济发展后的财税收入和卖地收入增加来归还融资平台的成本和利息。这种寅吃卯粮的时间差，取决于资金供给的时间价值链和未来收入的覆盖率。这种资金时间价值链又根本取决于未来经济发展和金融发展，一旦经济发展和金融发展发生障碍，融资平台风险就会爆发。这是融资平台债务结构性矛盾的症结所在，也是中央政府和金融主管部门所担心的。

    （二）融资平台的广泛性和不平衡性矛盾

    融资平台其广泛性体现在政府层级上和区域分布上。从政府层级上看，审计署发布的审计报告显示：至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、地级市1648家、县级4763家；从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的有3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的有1173家，还进行其他经营活动的有2169家。从区域分布看，东部地区由于经济发展较快，融资需求大，融资平台数量多，中西部地区相对较少。至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市的融资平台数量占总数近50%；中部8个省融资平台数量约占23%；西部12个省（自治区、直辖市）约占27.29%。融资平台分布在全国各地，东部、中部和西部均存在，有省市一级的，但大部分是县级的融资平台，约占平台总数的70%。融资平台分布的广泛性和不均衡性给治理工作带来了很大的困难，同时也说明融资平台在各级地方政府经济管理中存在的现实性和普遍性。

    （三）融资平台的多样性矛盾

    地方政府搭建融资平台实际上也是迫于无奈。几十年来各地的地方财政是“吃饭财政”，地方政府长期以来没有能力解决城市道路建设、城市居民住房建设和城市环境建设等城市公共建设问题。为上海市政建设融资的上海久事公司就是在这样的背景下于1986年被国务院特别批准成立。之后这种模式被其他地方政府借鉴，都是意在解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设的欠账问题和融资问题，实现地方基础设施建设的商业化运作。从历史的追溯来看，上世纪80年代的信托公司也为各地政府进行了大量的投融资业务，各地信托公司成为各地政府的“第二财政”。2009年以来融资平台从公路、基础建设等项目向教育、文化和公益事业蔓延。从而使得当前融资平台形式各异，大小不一，债务风险不等。目前，融资平台按功能和作用可分为如下类型：从平台的企业地位和作用上看，有市政公用设施公司法人、投融资公司法人以及其他公共企业；从平台企业类型看，主要有城市投资建设公司、交通运输类投融资公司、各类开发区、园区投融资公司、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、财政部门设立的税费中心以及其他类型政府投融资平台。

    可见，融资平台的形成是一个长期性、普遍性和复杂性的问题。显然不能用简单的“一刀切”办法解决。同时也要看到平台的形成与发展还有更为深层的原因，看不到这些原因就无法找到根本的解决办法。

    破解融资平台困境的基本设想与途径

    （一）化解融资平台困境的基本设想

    破解融资平台困境需要抓住融资平台的根本问题，同时还要兼顾融资平台形成的复杂性和中国经济发展的平稳性，中国经济转型的连续性、平稳性以及中国金融机构的安全性、流动性和盈利性。同时也需要把握宏观经济变量和社会经济发展格局的变化。

    按照这样的基本设想：首先，破解融资平台应当从体制上来带动政府职能的改革和政府考核方式的变革。这是因为现阶段的诸多体制性障碍的存在使得融资平台治理工作无法深入进行，如地方政府的财税体制，地方政府绩效的评价体制等。必须推进体制改革，才能深入推进与解决融资平台难题。同时，体制性障碍的破除同时依赖于政府职能的转变。如若不能将地方政府的视线从传统经济发展模式下的大包大揽转向经济市场化运作，即使暂时减轻了融资平台的难题，融资平台也会由于政府的干预再积聚风险。其次，要结合社会货币供应量和社会融资总量与结构的变化来把控政策。破解融资平台不是目的，是手段。要从社会融资总量和结构、社会经济秩序的稳定性、可持续发展的角度来出台化解融资平台的政策。

    （二）破解融资平台困境的途径与方法

    根据破解融资平台困境的基本设想，提出以下化解融资平台困境的途径和方法。

    1、既要肯定和宣传治理融资平台成果，也要调整政策视角。2010年1月开始，中央针对浮出水面的融资平台问题相继出台了一篮子调控措施。如银监会要求所有银行对融资平台贷款客户实行“名单制”管理，该类贷款的审批权统一归属于总行；要求各商业银行按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以“降旧控新”为目标，做好融资平台贷款风险监管工作。整体上看，一篮子调控措施成效显著，融资平台所蕴藏的风险得到了基本控制。第一，要宣传一篮子调控措施所取得的显著成效。事实上，通过一篮子政策的治理，还有2/3的融资平台项目风险整体可控，约占总贷款30%的平台贷款共计2.8万亿元人民币通过清理转为一般公司类贷款，涉及2900家融资平台公司；五大商业银行的融资平台不良贷款率从2010年1.91%的平均水平调控到1%以下；同时，提高了针对融资平台的贷款监管力度，提高了对融资平台不良贷款的拨备覆盖率，金融机构实现全覆盖和基本覆盖的融资平台贷款平均为80%。总体来说，融资平台问题所带出的风险得到了明显有效的控制。现在有必要正面宣传融资平台治理工作所取得的阶段性成果。市场经济也是信心经济，融资平台的风险问题是关系到中国经济发展模式和发展后劲以及金融发展模式的问题。进行适当的宣传融资平台治理成果不仅有利于提升中国经济发展的信心，更重要的是认识中国发展模式的调整。第二，融资平台治理要考虑整个社会中的货币供应结构。当前“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”治理地方政府政策核心是降低融资平台的风险，方法是提升融资平台的资本。降低融资平台的风险和提升融资平台的资本，都是注入资金。由于资金的大幅投入，实际上导致信贷政策的紧缩，在货币乘数的影响下，2011年8月到10月的广义货币总量同比增幅创2001年以来的新低，为13.5%，13.76%和16.7%。同时存款总额也历史性地出现负增长使得整个社会资金愈发紧张。因而在治理过程中要考虑整个社会中的货币供应结构，不能由于化解融资平台难题而使整个社会资金供应量或货币供应量发生激烈变动，同时也要兼顾资金的结构状况和资金的供应链与资金价值链的状况。

    2、破解融资平台难题，完善治理政策与机制。当前对融资平台治理工作建议由现在的“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针政策调整到“兼顾融资结构，完善监管要求、放宽发债条件、鼓励民间投资、完善商业运作”的政策转变，由单一的项目制的融资平台的治理方式，转变到综合的治理上来，最终破解融资平台难题。

    3、推进社会转型与政府职能的转变，实现发展战略的转变。第一，要坚决推进社会经济转型。发展是硬道理，一切问题是伴随社会经济发展而产生的，同时一切问题的解决也要依赖于社会经济的发展。这是我国改革开放以来，不断探索建立社会主义市场经济的基本经验。从2008年后，中国的人均GDP就已经达到3000美元以上，这表明我国进入了社会转型的关键期。当前我国的社会转型又面临诸多困难：一是我国既面临复杂的社会转型任务，同时又面临体制转轨的双重使命；二是我国社会转型进入城镇化高速发展阶段，而当前城市化带来诸如农民工户籍制度问题，土地产权问题等；三是中国社会转型没有破解传统的二元社会根基，城乡差距依然存在，并有不断扩大的趋势。因此，现在的发展是社会的发展，是转型发展，只有坚决推进社会经济转型，才能从根本上解决这些问题。第二，要切实推进政府职能的转变。当前的社会转型要求政府职能的转变，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；政府的政绩考核标准，应该把政府职能更多地调整到关注地方政府对资源使用的效率、地区经济可持续发展的能力、政策目标的长期受益以及地方群众的满意度和支持度等多种指标之中。多种指标考核政绩的情况下，地方政府投资冲动与盲目建设势必有所缓解，融资平台的融资压力弱化，其制度化，规范化的建设才能够从容不迫地进行；多种指标考核政绩的情况下，各级政府才能有条不紊地推进其在“十二五”规划中的社会发展转型战略，实现经济的平稳较快发展。